村民委员会等基层组织人员在执行职务中造成他人损害的,可以适用国家赔偿吗？
刘长秋
（200020 上海社会科学院法学研究所；上海）
[内容提要] 村民委员会等基层组织人员在执行职务过程中给他人造成损害的，应当视同为国家机关给他人造成的损害，并适用国家赔偿，但这必须以损害的造成完全符合国家有关法律规定的条件为前提。
[关 键 词] 基层组织人员；执行职务；造成损害；国家赔偿
第九届全国人大常委会2000年4月29日第十五次会议通过的《全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）中规定：“村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律规定从事公务的人员’：
（一） 救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；
（二） 社会捐助公益事业款物的管理；
（三） 国有土地的经营和管理；
（四） 土地征用补偿费用的管理；
（五） 代征、代缴税款；
（六） 有关计划生育、户籍、征兵工作；
（七） 协助人民政府从事的其他行政管理工作。……”
据此，村民委员会等基层组织人员在符合上述条件时具有国家工作人员的身份。在其协助人民政府从事上述行政管理工作时，如果利用职务上的便利，非法占有了公共财物、挪用了公款、索取了他人财物或者非法收受了他人财物，构成了犯罪，则需要依照刑法第382条和第383条关于贪污罪的规定、第384条关于挪用公款罪的规定以及第385条和第386条关于受贿罪的规定加以定罪处罚。那么，在村民委员会等基层组织人员执行公务的过程中，如果给公民、法人造成了损害，是否可以适用国家赔偿呢？对于该问题，理论界并没有一致意见。在此，笔者拟浅谈自己的看法，以求教于学界各同仁。
当前，在村民委员会等基层组织人员执行职务过程中给他人造成的损害能否适用国家赔偿的问题上，理论界主要有两种学说。其中，持赞成说的学者认为，由于有关的司法解释已经将村民委员会等基层组织人员界定为代表国家从事公务的人员，因此，在这些人员执行公务过程中给其他公民、法人造成损害的，也应当适用国家赔偿法，由国家对公民、法人因此所受到的损失承担民事赔偿责任。而持否定说的学者则认为，国家工作人员与国家机关工作人员是范围不同的两个概念，国家机关工作人员是专指那些具有行政事业编制，依法从财政领取薪金的国家工作人员；而国家工作人员则指包括国家机关工作人员在内的那些行使一定“公权力”、代表国家从事公务活动的所有人员。由于我国《国家赔偿法》规定的适用国家赔偿的主体范围是“国家机关和国家机关工作人员”而不是范围较之更为广泛的国家工作人员，因此，在村民委员会等基层组织人员代表国家从事公务造成公民、法人人身或财产的损失时，不应当适用国家赔偿，而应当由加害者个人单独负赔偿责任。笔者以为，上述两种观点尽管都不乏其立论的基础，但由于都是一槌定音，所以未免有些失之偏颇。事实上，判断村民委员会等基层组织人员执行职务中给公民或法人造成损害是否应当适用国家赔偿的关键，应当在于这些人员在执行职务时的身份是否与我国《国家赔偿法》规定的国家机关和国家机关工作人员的主体资格相吻合。以此为基点，笔者认为，对于该问题，我们应当区别情况，具体加以分析。下面，笔者将对此展开深入论述。
笔者以为，由于《解释》在我国刑法第93条规定的基础上已经对国家工作人员的范围做出了明确界定，因此，依照该《解释》，村民委员会等基层组织的组成人员也属于我国刑法第93条所规定的国家工作人员。尽管严格来讲，国家工作人员并不等同于国家机关工作人员，但在下面一点上二者却并没有实质性差别，即二者都是代表国家行使一定“公权力”的公务人员，而国家赔偿的实质目的在于对因国家公权力行使不当或不利而给公民或法人所造成的损失加以补偿，以最大可能地维系国家与作为行政管理管理相对人的公民和法人之间权益平衡，在损失的造成确实源于国家公权力的不当或不利行使时，国家应当对该种损失承担赔偿责任。而且，国家工作人员是国家机关依法授权某些人员代为行使或协助行使公共管理职能的人员，他们与国家机关有着密切的联系，甚至在某种意义上，我们可以说，国家工作人员是国家机关在现实社会生活中的一个标征。从这一点上来看，国家工作人员在执行职务中造成公民、法人损害的，应视同为国家机关给公民和法人造成的损害，因此，根据我国《国家赔偿法》第2条和《民法通则》第121条的规定[1]，应当由国家来承担民事赔偿责任。
那么，是否村民委员会等基层组织人员在执行职务中给公民、法人造成的任何损失都应当适用国家赔偿呢？答案显然应当是否定的。这是因为，国家赔偿作为国家对因其公权力的行使而给公民或法人造成损害的一种补偿，并不是毫无限制的，其最基本的限制便是要符合法律规定的条件。由于《解释》对村民委员会等基层组织人员的国家工作人员的主体资格并不是完全的、不受任何限制的，因此，在这些人员执行职务而给公民、法人造成损害时，可以适用国家赔偿的范围也仅应限于法律规定的、这些主体符合国家公务人员时的情形。具体到《解释》所规定的情形之中，只有在上述人员协助人民政府从事某些特定的行政管理工作时，其给公民或法人所造成的损害才能够适用国家赔偿。这些情形具体包括以下几方面：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作。而在非此之外的情况下，即使这些人员给公民或法人造成了损害且这些损失是在其执行职务时所造成的，也不应当适用国家赔偿。否则，将会有悖于我国法律的统一性和一致性，并最终影响我国法律的信用和权威。可见，对这些人员所造成的损失适用国家赔偿的前提条件应当是在这些损失是在符合法律（《解释》）规定的、这些人员真正代表国家进行公共事务管理时对行政管理相对人所造成的损失。换句话说，只有在这些人员是完全符合法律（《解释》）所规定的国家工作人员身份的公权行使者时，才能够适用国家赔偿。
综上，在村民委员会等基层组织人员执行职务给公民、法人造成损害时，应当视同为国家给公民、法人造成的损失，并应当适用国家赔偿，但这一点需要以满足下列条件为前提，即：这种损害必须是在法律规定的、这些人员符合国家公务人员时的情形下造成的，是这些人员在代表国家行使法定公权力时给行政管理相对人所造成的损失。
[1] 我国《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法执行职务侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法规定取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”而我国《民法通则》第121条也规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”
乌海市《工伤保险条例》实施细则
内蒙古自治区乌海市人民政府办公厅
乌海市人民政府办公厅关于印发《乌海市〈工伤保险条件〉实施细则》的通知
各区人民政府，市府各部门，各企事业单位：
《乌海市〈工伤保险条例〉实施细则》已经市人民政府10月27日市长办公会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○四十月二十九日
乌海市《工伤保险条例》实施细则
第一条 根据《工伤保险条例》（以下简称《条例》）及《内蒙古自治区〈工伤保险条例〉实施办法》（以下简称《实施办法》），结合我市实际，制定本实施细则。
第二条 乌海市境内的各类企业、有雇工的个体工商户（以下称用人单位）
都要依照《条例》、《实施办法》及本实施细则的规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。
有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和办法由市劳动和社会保障局另行制定，经市人民政府批准，报自治区劳动保障行政部门备案后实施。
第三条 工伤保险实行市级统筹，属地管理的原则。
第四条 工伤保险费按照《社会保险费征缴暂行条例》及有关规定，由地
税部门统一征收。
第五条 市劳动和社会保障局负责全市的工伤保险工作，各区人事劳动和社
会保障局在市劳动和社会保障局的指导下负责本行政区域内的工伤保险工作。
市社会保险局为工伤保险经办机构，承办工伤保险具体事务。
第六条 用人单位要认真履行《条例》及相关法律法规规定的义务，自觉向
本单位职工宣传工伤保险各项政策，并建立工伤保险公示制度。
第七条 工伤保险基金按照以支定收、收支平衡的原则筹集。工伤保险行业
基准费率的确定、调整及行业内费率浮动办法，由市劳动和社会保障局会同市财政、卫生、安全监管部门，按照劳动和社保障部《关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发〔2003〕29号）规定的原则另行制定。
第八条 工伤保险待遇支付及工伤保险基金的使用，按照《内蒙古自治区工伤职工工伤保险待遇支付办法》的规定执行。
第九条 工伤保险基金留有一定比例的储备金，储备金的提取和使用按照《内蒙古自治区工伤保险储备金管理使用办法》执行。
第十条 职工工伤认定按照《工伤认定办法》（中华人民共和国劳动和社会
保障部令第17号）执行。市劳动和社会保障局可以委托区劳动保障行政部门、市社会保险局进行工伤认定的受理和初审工作，工伤认定结论统一由市劳动和社会保障局作出。
第十一条 职工申请工伤认定时，因确认劳动关系发生争议的，可向劳动争
议仲裁委员会申请裁决。
第十二条 市劳动能力鉴定委员会由市劳动和社会保障局、市人事局、市卫
生局、市总工会、市社保局代表及用人单位代表组成，负责工伤职工劳动功能障碍及生活自理障碍程度的等级鉴定、工伤旧伤复发确认、工伤康复性治疗确认、工伤残疾辅助器具配置条件确认、延长停工留薪期确认、工亡职工供养亲属劳动能力鉴定等。
市劳动能力鉴定委员会下设办公室，办公室设在市劳动和社会保障局，负责劳动能力鉴定的日常工作。
第十三条 工伤保险实行定点医疗机构管理。市社会保险局在取得乌海市城镇职工基本医疗保险定点资格的医疗机构范围内，确定工伤保险定点医疗机构，并悬挂工伤保险定点医疗机构标识牌。
第十四条 市社会保险局与工伤保险定点医疗机构签订包括服务人员、服务范围、服务内容、服务质量、工伤医疗费用结算办法、工伤医疗费用审核与控制等内容的协议，明确双方的责任、权利和义务。协议有效期为１年，期满续订。任何一方违反协议，另一方有权解除协议，但须提前３个月通知对方和参保单位，并报市劳动和社会保障局备案。
第十五条 参保职工发生工伤后，用人单位要及时将其就近送到工伤保险定
点医疗机构救治，并在24小时之内报市社会保险局。市社会保险局要在接到报告起3个工作日内，提出是否认定为工伤的初步意见，对拟认定为工伤的，要为工伤职工建立工伤医疗档案，定期了解工伤职工的伤病情况及治疗进展，并做详细记录。
工伤职工确属病情紧急在非定点医疗机构急诊救治的，应在生命体征基本稳定后转入工伤保险定点医疗机构继续治疗。不及时转移的，市社会保险局不予支付其继续治疗的医疗费用。
第十六条 工伤职工的医疗费用先由用人单位或职工个人垫付，工伤认定完
成后，对已经发生的医疗费用，由用人单位或职工本人持《职工工伤证》或工伤认定决定书、工伤医疗病历、工伤医疗有效结算单据等资料，到市社会保险局报销；继续发生的住院医疗费用由工伤保险定点医疗机构与市社会保险局结算。
第十七条 工伤保险定点医疗机构对工伤职工要合理施治，所提供的医疗服
务要符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准。
用人单位或工伤职工要求使用超出工伤保险基金支付范围的诊疗项目、药品及服务的，超出部分费用自行支付。工伤保险定点医疗机构未征得用人单位或工伤职工本人同意而擅自使用超出工伤保险基金支付范围的诊疗项目、药品及服务的，超出部分费用由定点医疗机构支付。
第十八条 工伤职工需转院治疗的，只能逐级转院或转往专科医院。确需转往市外医院诊治的，须经市内二级甲等以上综合医院或专科医院会诊后提出转诊意见，主管院长签字，经市社会保险局审核同意后方可转院。转往市外医院治疗的，其医疗费先由用人单位垫付，医疗终结后由用人单位携有关资料到市社会保险局报销。
第十九条 工伤职工停工留薪期由市社会保险局根据职工工伤情况确定，需延长停工留薪期的，由市劳动能力鉴定委员会确认。
第二十条 生活不能自理的工伤职工在停工留薪期内需要陪护的，经收治的定点医疗机构出具证明，由用人单位根据情况派人陪护， 陪护费由单位承担。
第二十一条 工伤职工停工留薪期满后仍需治疗、工伤旧伤复发治疗、工伤
康复性治疗及安装、配置辅助器具，需经定点医疗机构提出诊断建议，市劳动能力鉴定委员会确认，市社会保险局审核批准。
第二十二条 工伤职工停工留薪期满，或停工留薪期内经治疗伤情相对稳定后，存在残疾、影响劳动能力的，应进行劳动能力鉴定。用人单位不及时申请鉴定的，鉴定前发生的费用由用人单位承担；职工个人不配合鉴定的，所发生费用由个人自负。劳动能力鉴定结论作出后，按月支付给工伤职工的费用由工伤保险基金承担。
第二十三条 用人单位、工伤职工或者其直系亲属向市劳动能力鉴定委员会
提出劳动能力鉴定申请，应当填写《劳动能力鉴定申请表》，并提交下列材料：
（一）《职工工伤证》；
（二）工伤认定结论；
（三）职工工伤医疗的有关资料。
劳动能力鉴定费用由工伤保险基金支付。
用人单位、工伤职工或者其直系亲属申请复查鉴定，复查鉴定结论与原结论相同的，鉴定费用由申请人承担。
第二十四条 职工因工死亡，其一次性工亡补助金为54个月的本市上年度职
工月平均工资。
第二十五条 伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由市劳动和社会保障局按照乌海市上年度职工平均工资增长幅度的60%，每年调整一次，从当年7月1日起执行。
第二十六条 工伤职工办理退休手续，必须达到法定退休年龄。
第二十七条 用人单位在进行破产、转制操作时，除优先清偿应由用人单位支付的工伤保险待遇费用外，还要按规定为因工致残被鉴定为1至6级的工伤职工及工亡职工供养亲属预留足够的费用补偿至工伤保险基金，1至6级工伤职工的工伤保险待遇及工亡职工供养亲属抚恤金由工伤保险基金支付。具体预留办法如下：
（一）伤残津贴，预留至法定退休年龄，并考虑逐年增长因素；
（二）生活不能自理人员的生活护理费，预留至75周岁，并考虑逐年增长因素；
（三）工伤旧伤复发的医疗费，按10年预留；
（四）残疾辅助器具配置费用，按75周岁折旧预留；
（五）基本养老保险费，预留至法定退休年龄；
（六）基本医疗保险费，预留至法定退休年龄；
（七）供养亲属抚恤金，父母、祖父母、外祖父母、配偶按75周岁预留，子女、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹按18周岁预留。
7至10级的应由用人单位按《实施办法》第十八条（二）项的规定发给一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金，同时终止工伤保险关系。
第二十八条 本实施细则不适用于用人单位聘用的离退休人员及实习学生。
第二十九条 参加工伤保险的用人单位及其职工必须按照有关规定参加养老保险和医疗保险。
第三十条 用人单位违反国家有关社会保险费登记、申报、征缴的规定，拒缴、拖欠或少缴工伤保险费的，停止该单位的工伤保险待遇，并根据《社会保险费征缴暂行条例》进行处罚。
第三十一条 经办机构、用人单位及职工个人违反工伤保险规定，造成基金损失的，依法追究相关责任人的法律责任。
第三十二条 本实施细则由市劳动和社会保障局负责解释。
第三十三条 本实施细则从2004年10月1日起施行。
