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论如何建构行政处罚的合理性标准

杭州市西湖区行政执法局 胡文苑


行政权与民事权利建构的基础不同，但相同的是均是维护合法的权利而由人们做出的制度选择，不同之处在于民事权着眼于个人的权利，在对个人追求各自利益权利进行保护的同时，达到社会总产出最大的目标，而行政权运行的目标就是应该站在整个社会公益的角度去运行权利，所谓个人的权利就是公权的边界。公权实施的惟一目的就是为了促进公共利益，在社会公益得到保证的前提下，达成个人更好地实现私权的愿景.民事权与行政权的关系就好像民事权是鼓励舟上的每个人奋力划桨以尽快达到彼岸，而行政权更像是掌舵的，保证整个航向不变，保证一船人顺利到达彼岸，所以社会正义是行政权题中应有之义。行政处罚是保障行政权的重要制度设计，如何实现行政处罚中的正义。解构正义目标，发现在合法性之外，追求处罚的合理性便是现代行政处罚中正义很重要的另一个第二位阶目标。
一个再好的理念，如果没有现实的模型，其操作性就值得怀疑。而行政处罚如何实现合理性目标，建构合理性标准，便成为建构这一模型最具核心化的元素。
合理性标准不是单纯的某个标准，而是一组价值群，选择位于第一位阶的价值标准应该是行政处罚具有正当性。
怎样的行政处罚具有正当性，余以为有三个政策目标要遵守。第一，行政处罚的额度要超过行政违法相对人的违法所得。只有在成本大于收入预期的情况下，才能遏止相对人的违法冲动，也是符合法谚的基本正义理念：“任何人均不能从错误中获利。”罚大于得对于维护违法相对人造成损害的利益添补机制中的利益均衡有重要意义，是正当性政策目标的首选。现在国家花费巨资治理淮河污染，效果不明显，除开地方利益的驱动，地方保护外、处罚额度与污染企业污染所得之间的利益失衡，处罚力度不到位是直接原因，以至于造成遏止不住企业的污染冲动。
第二，实施的行政处罚应是有效率的，不会造成执法成本巨大，与行政处罚欲保护的目标相较不应存在成本大于欲保护利益的情况。效率始终是行政权追求的首要目标，相较之司法对效率的追求，行政权应更具主动性.行政处罚同样是行政权的运用，同样是动用公共资源的一项行政执法活动。如果一项处罚耗费羁縻，而处罚的结果却是保护利益很小，这也是不正当的，因为浪费了大量的公共资源，所以行政执法一定要树立绩效观念，对欲处罚的对象应根据繁简程度，采取相应的手段，避免出现大炮打蚊子的局面。
第三，实施的行政处罚应该是行政相对人有能力承受的，传统的司法理念注重的是个人自由主义，讲究责任自负，强调每个人自我负责，如其有过失，就必须为自己的过失付出代价，哪怕这种代价是惨重的也在所不惜，以达到人人自我负责、人人安全的目的。但是这个世界的不完美的，传统司法的观点将每个人都视为自我的斗士，人间的骑士，单打独斗的英雄，这理想可能永不能实现，而现代司法追求的是“社会集体安全”，降低对个人责任的追究（如机动车第三者责任保险），使其有过失时，为其过失所须付出的代价比较不惨重，而这一底线便是生存权的保障，在我们处罚过程中来说，就是处罚的结果不至于造成相对人的困厄，让处罚在相对人可承受的范围内执行，否则处罚超过其生存权的底线，只会造成两个结果，一是相对人的生活困苦不堪，对其生存权造成威胁，二是相对人对整个社会的报复。处罚超过相对人可接受的程度便是极大的不公正、不正当，根本毫无合理性可言。让处罚变得可接受，便是对“社会集体安全”的最好诠解。
行政合理性的另一个第二位阶的标准就是比例原则。所谓“比例原则”就是国家一切措施之目的和达到目的所采取手段与相对人负担之间的比较，比例原则考察的是目的与手段的关系。行政处罚要其合理，就必须合乎适当性原则、必要性原则、狭义比例原则。适当性原则的解释是国家所采取的限制性手段须适当且有助于所欲求之目的的达成。在满足适当性之后，必要性是指在所有能够达成目的之手段中，选择对相对人“最少侵害”的方法，也可称为“尽可能最小侵害的原则”。如占道堆放案件，占道零点几平方米，处罚百元以上，后被法院撤销，法院的理由就在于，为达成市容整洁的目的，较之此类细小违章，口头教育责令整改即可，处罚非必要之手段。
“狭义比例原则”是说一个措施，虽然是达成目的所必要的的，但是用之，相对人将会有过度的负担，该措施也是不符合比例原则的，其实，依据就是成本效益的比较，所谓两害相比较取其轻。
现实生活中我们看到不符合比例原则的例子很多，如为了养路费扣车的行政强制措施，据说省人大对于该强制措施是否付于路政部门争的很厉害，我想其不符合比例原则之处在于，手段与目的之间的不合理性，为追究一、二千元的养路费，扣押相对人几万甚至几十万的车辆，而车辆的扣押可能造成相对人生产、生活的极大不便，直、间接损失无法估计，抛开处罚的利益驱动，路政部门完全可以通过技术手段，通过电脑联网的形式，将未交养路费查实结果通知车辆属地，由属地催其补缴，进行处罚，而完全不必要采取扣留车辆这一极端手段。
一项行政处罚在满足以上标准后，它应该来说客观上有了理性的保证，司法对行政处罚合理性的审查也应遵守以上的标准。而社会对于合理性标准的尺度也是随着社会实践而不断变化的，但在相对固定的一段期间内，合理性标准是统一的，这就要求我们每个行政机关要从公平正义的角度，在统一的标准尺度下，在自己的业务范围内，建构起符合自身业务特点的合理性标准。只有这样，才能从根本上做到依法行政。

参考文献：
朱金池 《行政法比例原则之研究》







山东省中共烟台市纪委、烟台市监察局、烟台市财政局


中共烟台市纪委、烟台市监察局、烟台市财政局 关于奖励实名举报有功人员暂行办法

(2004-10-25)


第一条 为更好地发挥广大人民群众监督作用，调动人民群众同腐败现象作斗争的积极性，推动我市反腐倡廉工作深入开展，根据《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中华人民共和国行政监察法》等有关规定，制定本办法。
第二条 实名举报是指人民群众以来信、来访、电话、网络等形式向纪检监察机关举报党的组织、共产党员、国家行政机关、国家公务员以及国家行政机关任命的工作人员的违法违纪行为，并署有或者告知其真实姓名、详细住址、工作单位和联络方式等。
第三条 凡实名举报，经查证属实，并且对突破案件起重要作用，符合下列条件之一的，为实名举报有功人员，可给予奖励：
（一）为国家、集体挽回经济损失10万元及其以上的；
（二）没收、追缴违纪所得金额在3万元及其以上的；
（三）使违纪者受到撤销党内职务或者行政撤销职务及其以上处分的；
（四）使违纪的党组织受到改组或者解散处理的。
第四条 对实名举报有功人员的奖励，实行一案一奖，奖励标准如下：
（一）符合第三条第（一）项的，按照挽回经济损失1%的额度予以奖励，最高不超过1万元；
（二）符合第三条第（二）项的，按照没收、追缴违纪所得金额1.5%的额度予以奖励，最高不超过2万元；
（三）符合第三条第（三）项的，给予500元以上、3000元以下的奖励；
（四）符合第三条第（四）项的，给予1000元以上、5000元以下的奖励。
同时符合第三条所列两项以上（含两项）条件的，只奖励其中之一，奖励金额按就高的标准执行。上述规定奖励金额为每案奖金总额。
第五条 多人先后举报同一问题的，只奖励最先举报者。联名举报的，奖励参与举报的所有人员。
第六条 奖励举报有功人员，应当在案件查结后三个月内进行。
第七条 对举报有功人员的奖励按以下程序办理：
（一）市纪委（监察局）案件承办室提出奖励申请，并填写《奖励举报有功人员审批表》（见附件1）；
（二）报本委（局）分管领导或主要领导批准；
（三）案件承办室填写《奖励举报有功人员通知书》（见附件2），送达有关举报有功人员；
（四）举报有功人员持《奖励举报有功人员通知书》，到市纪委（监察局）领取奖金。
第八条 受奖的举报有功人员自收到通知后，六个月内未领取奖金的，视为自动放弃。
第九条 实名举报人应积极配合纪检监察机关的调查工作，要对所举报内容的真实性负责，不得故意捏造事实诬告陷害他人。
第十条 纪检监察机关对举报反映的问题，要按规定程序认真办理，不得敷衍塞责，对违反规定造成不良后果的，要追究有关人员责任。
第十一条 办理实名举报事项的纪检监察机关工作人员，与举报人或被举报人有亲属关系或者直接利害关系的，应主动回避。
第十二条 对举报人姓名、工作单位、家庭住址、通讯方式等情况及举报内容必须严格保密，举报材料列入密件管理，违反保密规定的，追究其纪律责任。
第十三条 对举报有功人员的奖励资金，由市纪检监察机关向同级财政部门专项申报，财政部门核拨，专款专用。
第十四条 本办法适用于市纪委（监察局）直接受理的实名举报。
第十五条 本办法由中共烟台市纪委、烟台市监察局负责解释。
第十六条 本办法自发布之日起施行。