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乡镇依法行政的难点及对策分析
徐敏

[关键词]乡镇 依法行政 难点 对策
[内容提要]本文就乡镇现实中遇到的依法行政的难点问题的进行了简要分析，并在此基础上提出了个人对解决这些问题的几点想法和对策。

乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。
依法行政就是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。
笔者在农村工作多年，根据自己的实践和亲身体验，认为当前乡镇人民政府依法行政的难点原因是多方面的，既有历史的原因，也有客观现实的原因，当然更不能排除人为的原因。在此，笔者不揣冒昧，发表一点个人的见解，以求各位老师和专家指正。
一、乡镇人民政府依法行政的难点分析
（一）乡镇执法人员法律意识和个人素质不高是依法行政的瓶颈。
当前，在乡镇35周岁以上的工作人员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的乡镇干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识。仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体“依法”行政的先天残缺。2002年8月，女服务员吴小玲在河北行唐南翟营派出所4个民警的刑讯逼供下，“咬”出了9名“嫖客”。当吴小玲拿出法医做出的处女鉴定来为自己讨说法时，公安局却无视有关办案人员涉嫌犯罪的事实，对其实施拘捕。还有类似的轰动全国的多起“处女卖淫案”，都暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识的不足。同样，一些乡镇干部大摆“官老爷”架子，认为自己是一方“土诸侯”，遇事不分青红皂白，惟我独尊，我行我素，奉行“顺我者荣耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺。导致违法行政、土法行政实践屡见报端。
（二）风俗习惯和现行法律的现实碰撞，是依法行政的客观困难
基层农村，尤其是落后地方的农村，存在很多的风俗习惯，而有些风俗习惯，恰恰是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如，在当前的农村，在遗产继承问题上，往往存在这样一种沿袭的习惯：夫妻一方去世，去世一方的财产往往是由其配偶“继承”，其子均无权继承，而其女的情况更糟，即使是父母均亡，女儿也无继承权。这样，当父母与儿子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时，乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，在客观上造成乡镇依法行政的困难。
（三）乡镇政府“红头文件”对现行法律法规的违背，削弱了群众对“依法行政”的认同度
乡镇人民政府制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些乡镇往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而拍脑袋出台一些举措，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如某镇在 “三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与《公务员暂行条例》中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑。进而对乡镇人员执法素质的怀疑。这也为乡镇依法行政增加了难度
（四）现行法律法规的“依法打架”，从法律本身对依法行政增加了难度
我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如曾在网络上争论一时的武汉中院“女法官免职”案，直接导火线就是由于武汉市的地方法规与《消费者权益保护法》相违反。
（五）法律体制的不完善，是依法行政的不可避免的困境
当前，我国正处于政治体制改革时期，法律的“立、改、废”，在客观上造成法律的空白。例如新婚姻法规定，个人婚前财产在婚后仍是个人财产。这样，夫妻双方在离婚时，一方就可能处于无房的境地，而法律有无规定相应的离婚补偿制度，造成了社会的不稳定因素。同时，有些立法的模糊，也造成行政执法人员对有关法律概念的界定的不清楚，如什么叫“卖淫”，以前恐怕连男女之间的同居也是纳入这个概念的，导致了群众的不满，行政权的滥用，才出现了全国不下十几起的“处女卖淫案”。也导致了浙江金华公安局 “同居非卖淫”的解释令人耳目一新，在全国引起关注。
二、切实推进乡镇依法行政工作的对策分析
（一）注重“以人为本”，切实加强乡镇人民政府执法人员的道德修养和法律业务知识培训；提高行政管理相对人的法律意识。
1、要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。
2、要建立领导干部带头学法制度。中国现行体制下，领导干部，尤其是“一把手”树立牢固的法律意识极其重要。江泽民同志就特别强调“广大干部特别是领导干部一定要带头学好法律知识”、“学习法律知识要形成制度”。
3、要加大群众普法力度。我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。
（二）坚持“以法为纲”，严格做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必究。关于依法行政的“法”，在法律界有不同的定义范畴。有的主张只能依据宪法、法律行政；我国著名的行政法学专家应松年教授在回答网友的问题时，指出依法行政的“法”指的是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章；也有的主张依据宪法、法律、法规、规章，还有执政党的政策行政。笔者赞同应松年教授的观点，因为依法行政不等同于依法执政。共产党是依法执政的主体，而政府只能是依法行政的主体。党的政策，只有通过法定的程序形成法律文件后，才具有强制执行力。因此，党的政策不是依法行政的“法”的范畴，自然乡镇人民政府也不能按党的政策执法、行政。在明确了依法行政“法”的范畴后，笔者认为当前最重要的是乡镇人民政府必须严格依法办事，不扩大、不缩小、不扭曲法的本质，现行有效的法律必须得到有效的遵守。其次是必须建立健全行政法律体系，但是不应该草率立法，草率立法的结果是人们对法律信心的丧失，其结果是比没有法律造成的负面影响更大。其三是执法必须平等，不畏权、不畏情，严格“法律面前人人平等”。
（三）强化“执法监督”。没有监督的政府，最后只能是专制政府，没有监督的执法，最终也只会沦落为“无法无天”的境地。我们的国家是人民当家作主的社会，我们的行政权力，只能来自与人民，终极目的也只能是为人民服务。因此，必须强化执法监督，使权力为民所用，利民所需。
笔者认为在法律规定上并不缺乏各类监督。我国法律规定，有人大的监督、政协及民主党派的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、舆论的监督。但是在现实社会中，缺乏的是这些监督的真正落实到位。因此，强化监督，关键是要强化监督主体的法律意识、赋予他们法律上的保障权利，使他们能够监督、敢于监督。
（四）突出“程序优先”原则。在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的，行政主体在执法过程中也往往重结果轻过程。其实，程序是执法公正的基本保障，著名的“蛋糕法则”就有力的验证了这一点：有一位母亲买了一块蛋糕，她对两个儿子说，谁切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的人不能切蛋糕。这个规定使两个儿子不敢不蛋糕切大了，而是力求“一样大”。我们的法律程序正是力求公正执法的“法则”。因此，我们必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员。乡镇人民政府执法人员法律素质和法律业务知识的欠缺，尤其有必要用程序来规范他们的执法行为。必须使他们牢固树立“实体处理正确，程序的违法，其结果也是行政的违法”的意识。
依法行政作为依法治国的重要组成部分，乡镇人民政府作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。虽然依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程。但是，我们必须要正确面对问题、剖析问题，循序渐进得逐一解决问题，我们的依法行政事业就一定能够越走越宽、越走越快，依法治国的大目标就一定能够最终实现。

中国船舶检验局 罗马尼亚船舶登记局


中华人民共和国船舶检验局和罗马尼亚船舶登记局关于船舶技术检验合作的协议


（签订日期１９７３年５月２２日 生效日期１９７３年５月２２日）
　　中华人民共和国船舶检验局（总局：北京复兴门外羊坊店）代表李清局长为一方，与罗马尼亚船舶登记局（总局：布加勒斯特，蒂尼古·格来斯库大街七区３８号）代表埃米尔·萨伏局长为另一方，为发展中罗两国间的友好合作关系，保证互相代理海、河船舶的建造、改建和修理工程的技术检验，船用材料和设备在供应工厂制造过程中的监督，以及营运中船舶的各种检验，特签订本协议。

　　第一条　缔约一方或有关的第三方（船东、船长、船厂、公司）提出要求时，缔约另一方应保证对具有或要求取得缔约一方船级的船舶，在船厂和供应工厂里进行的建造、改建和修理工程，进行相应的技术检验；对用于这些船舶的材料和设备，在供应工厂制造过程中进行监督检查；对营运中船舶进行初次入级检验、船级定期检验、年度检验和临时检验；各项检验结束后签发相应的证件。

　　第二条　缔约双方相互代理技术检验的范围是：
　　１．船体和舾装，稳性；
　　２．机械装置，电气设备，锅炉，热交换器和受压容器；
　　３．救生、消防、声光信号、无线电通讯及导航等设备；
　　４．冷藏设备；
　　５．装卸设备；
　　６．核定干舷和乘客定额；
　　７．吨位丈量。

　　第三条　缔约各方在承担对船舶的建造、改建以及对有关的材料和设备的制造进行技术检验时，应以授予船级或将授予船级一方的规范或双方事先协商同意的规范为依据，并按执行检验一方的工作规程进行。
　　缔约各方在承担对营运中船舶的各种检验时，包括对修理工程的技术检验，以各自的规范和规程为依据。但缔约各方均不得根据各自的规范，提出改变船舶结构或增添设备的要求。

　　第四条　船舶建造、改建和修理工程的技术设计，由授予船级的缔约一方审定；必要时也可委托承担检验的一方根据缔约双方事先协商同意的规范审定。

　　第五条　承担检验的缔约一方应对将授予船舶的船级提出建议，并签发临时船级证书，但最后的船级只能由船级所属的缔约一方授给。

　　第六条　在船舶的建造、改建或修理工程检验完毕后，承担检验的缔约一方应将所有试验证件、材料和设备等的证书，寄交授予船级的缔约一方，以便船级所属缔约一方授给船级。

　　第七条　缔约双方互相提供各自的现行规范各一套，并将及时提供修改、补充本。

　　第八条　缔约双方根据缔约另一方政府的要求，按照双方政府承认的国际公约和要求一方的规定签发证书。
　　缔约双方互相代理营运中船舶的上述证书的年度签证和证书有效期的展期。

　　第九条　本协议所述各项检验工作完毕后，承担检验的缔约一方签发全部必需的证件。证件均用本国文字和英文两种文字写成。
　　每种证件的正本应直接发给船方，副本寄交缔约对方。

　　第十条　当中华人民共和国船舶检验局代表罗马尼亚船舶登记局进行某些工作时，所有有关船级和船舶检验的证件将注明“受罗马尼亚船舶登记局的委托签发”；同样，当罗马尼亚船舶登记局代表中华人民共和国船舶检验局进行某些工作时，所有有关船级和船舶检验的证件将注明“受中华人民共和国船舶检验局的委托签发”。

　　第十一条　缔约双方互相承认缔约对方签发的证书、印戳以及关于材料和设备技术检验的各种证件。
　　缔约双方互相提供各自的证件样本、印模，如有变更应及时通知对方。

　　第十二条　缔约双方应互相通知其能承担本协议中所列各项工作的单位的名称和地址，缔约各方有权发表这些单位的名称和地址。

　　第十三条　缔约双方执行代理工作的报酬和费用，应根据各自的费率，直接向被服务者收取。

　　第十四条　缔约双方之间将紧密合作，除上述条款外，将交换下述资料：
　　１．有关船舶科学技术和工艺方面的经验与成就；
　　２．有关船舶检验的规则和其他通告；
　　３．缔约各方应邀参加的国际会议的有关报道。

　　第十五条　缔约双方将通知本国与本协议有关的当局和组织。

　　第十六条　缔约双方应互相通知对本协议的活动有关的同其他国家船舶检验机构缔结的协议、合同和协定。

　　第十七条　本协议自缔约双方签字之日起生效。缔约任何一方可以随时要求终止本协议，在用书面通知对方满六个月后，本协议即行失效。协议终止之日，已经开始尚未完成的工作，应根据本协议规定继续进行到完成为止。
　　本协议于一九七三年五月二十二日在北京签订，共两份，每份都用中文和罗马尼亚文写成；两种文本具有同等效力。

　　　　　　中华人民共和国　　　　　　　　　罗　马　尼　亚
　　　　　　船舶检验局局长　　　　　　　　　船舶登记局局长
　　　　　　　李　　　清　　　　　　　　　　埃米尔·萨伏
　　　　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　（签字）