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国家环境保护总局


国家环境保护总局
环函[2003]311号




关于排污收费主体资格认定问题的复函
湖北省环境保护局：:

你局《关于排污费征收主体资格认定问题的请示》（鄂环保文[2003]103号）收悉。经研究，函复如下：

《排污费征收使用管理条例》规定：县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责排污申报核定、复核和排污费数额的确定、征收及违反规定的行政处罚。

我局《关于排污费征收核定有关工作的通知》（环发[2003]64号）规定：县级以上环境保护局所属的环境监察机构具体负责排污费征收管理工作。

我局《关于统一规范环境监察机构名称的通知》（环发[2002]100号）规定：将各级“环境监理”类机构更名为“环境监察”机构。环境监察机构所承担职能，工作制度、程序等有关管理要求仍按现行环境监理的有关规定执行。

《环境监理工作暂行办法》（1991年8月29日，国家环保局发布）第五条规定：“环境监理机构依据主管环境保护部门的委托依法对辖区内污染物排放情况进行现场监督、检查、并按规定进行处理。”

《行政诉讼法》第二十五条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”。根据该款规定，除行政机关之外的其他组织实施具体行政行为，必须有法律或者法规授权。

根据以上规定，“县级以上环境保护局所属的环境监察机构征收排污费”应为委托执法。


二○○三年十一月三日


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　论目标管理
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　作者 高宏道
作者：高宏道 （律师、高级工程师）100083,北京市海淀区城华园7号楼1404联系电话：010-62952232/86010594；手机13020030614
Email：lawg240@sina.com、lawg240@126.com
摘要：目标管理是一种现代管理方法。本文详尽介绍了目标管理理论并提出了自己的独到见解。特别是强调目标管理的精髓是追求创造性的成就，从而将目标管理提升到一种人生哲学的高度。这是值得引起重视的。本文是应领导要求，为中层干部进行讲座而精心写作的。
关键词：管理 目标管理
一、什么是目标管理。
研究一门科学，介绍一种知识，总要先从定义入手。有了一个准确的定义，就可以使研究者，介绍者以及听众，有一个共同的基础。否则，言者滔滔，听者昏昏，彼此间不知针对的是不是一件事，那就白白浪费了精力。
我们要谈目标管理，首先也要做这件事。但是，最为困难的，不易简单地说清，并作出一个科学定义的，也是这件事。因为，要阐述清楚，要真正理解，必须花费较多的时间，甚至还要通过反复的实践。不然的话，很可能甲所称的目标管理和乙所称的目标管理，完全不是一回事。而且，拿现在的实际情况来说，在我们的周围，管理干部中对目标管理的理解就有很大的差别。不仅如此，许多书籍，中国的，外国的，往往都有各自的定义。
那么，我们怎么办？我们只能说，目标管理首先是一种管理的哲学，其次才是管理的方法。为了说明这个问题，我们先来说什么是管理。
1、什么是管理。
《现代汉语词典》在“管理”条下介绍了三种含义∶
①负责某项工作使顺利进行；
②保管和料理；
③照管并约束。
《词海》没有“管理”的条目，只在“管”字之下说，管含有管理、管辖的意义。
那么，什么是管理呢？研究企业管理的人都知道，这也是一个难以确切定义的词汇。我们认为，以下两个定义，或可参考，虽然它们不是定义管理，而是定义了“企业管理”。
接照中共中央宣传部和国家经济委员会的决定，由中国企业管理协会组织编写的《中国企业管理百科全书》在第153页中说：“企业管理：对企业生产经营活动进行计划、组织、指挥、协调和控制等一系列管理活动的总称。” 知识出版社1983年3月编撰的《管理知识手册》在第153页上说：“国营工业企业管理的内容，简单地说，就是对工业生产技术经济活动进行决策、计划、组织、指挥、监督和调节。”
这两个定义，都是从企业管理的职能出发去定义的。国外的专著很多也采用这种方法。例如被称为“现代经营管理理论之父”的法约尔，他在谈到管理时，也是界定了它有五种职能，即：计划、组织、指挥、协调、控制。因此，我们就这样理解它吧。我们是从事实际管理工作的人，有这种理解也已经够了。
２、什么是目标管理。
关于什么是目标管理，也有很多定义。《中国企业管理百科全书》第230页中是这样定义的：“目标管理：让企业管理人员和工人亲自参加工作目标制定，在工作中实行‘自我控制’并努力完成工作目标的管理制度。”如果简化一下，就成了：目标管理：一种管理制度。
哈佛企业管理顾问公司出版的《最新企业管理大辞典》第851页上说：“目标管理系统乃是一种广泛被一般企业所爱用的一种管理程序；在此一程序下，上司与下属将联合设定组织的共同目标及确定每一个人对预期成果的责任范围。”如果也简化一下，就成了目标管理：一种管理程序。
我们认为，目标管理首先是一种管理的哲学，其次才是一种方法。《中国企业管理百科全书》在上述引文之后又说：“目标管理制度在世界各国应用较广，特别适用于对各级管
理人员的管理，故被称为‘管理中的管理’。”这个意思，指出了广泛性，又指出了它的层次,和我们的看法，有接近之处。我们说它是一种管理的哲学，就在于，它的深度，它的广泛适用性，这是和其他冠以“管理”二字的管理理论不能相提并论的。例如，有财务管理、计划管理、质量管理、甚至还有各种行业的管理等等。如果分一下层次的话，最接近业务工作具体特点的，是诸如“合同管理”、“计量管理”、“现金管理”这一类。它们的应用范围最直接，最具体，当然也就最局限。“现金管理”，就不能直接运用到“车辆管理”中，没有互换性。第二层次，是对这种各类直接的业务管理概括出来的，具有比较大的广泛性的管理理论。如全面质量管理。国家经济委员会正式颁发的《工业企业全面质量管理暂行办法》中第二条，规定了全面质量管理的定义：“全面质量管理是现代工业生产中一种科学的质量管理方法，是企业管理的中心环节。是对产品从设计，试制，生产制造到售后服务的整个过程进行的质量管理。”由这个定义可以看出，它囊括了“现代工业生产”，“产品设计”、“试制”、“生产制造”和“售后服务”。而更高一个层次的概括，即是管理的哲学了，我们认为，目标管理就是这样的理论。它不仅适用于现代工业生产，而且适用于非工业；不仅适用于对企业的管理，而且适用于对非企业的管理；不仅适用于由他人组成的群体的管理，而且适用于对自己的管理。除此而外，目标管理的应用，几乎是无条件的。这是我们和许多
人很不相同的看法。例如，水利电力系统领导干部岗位培训教材，《电力生产企业现代管理》(河海大学出版社)在第203页上专门用了一大段文字来解释“推行目标管理应具备的条件”，并且有五条九款之多。我们所称的一种管理哲学的目标管理，若附了这些条件才能应用，也就不称其为管理的哲学了。
现在大家可以大体感觉到给这样的称为管理的哲学的目标管理下一个简单的定义，是有很大困难的。其实，涉及到比较深刻的定义，都是很难下的，比如，谁能说出什么是“时间”？这个最习以为常的概念，就极难定义。
说到这，还是没有回答什么是目标管理。但是我们已经足够地强调了它的哲学性。若真能使大家理解它是一种哲学，并且力求从这个角度去掌握它。那么就不难掌握它。否则，只把它看成是一种制度，一种程序，必定要走向形式主义。那样的“目标管理”，必须要加上“”号，并且，必定毫无成效。《哈佛企业管理百科全书》第638页、643页上讲：“行为科学家、心理学家、人事专家甚至宣布说：‘目标管理体制已经在企业管理中消失了。’”也许和这有关。
目标管理的理论，虽然是一种管理的哲学，如前引文称之为“管理中的管理”，但并不难懂。我们强调的是，要抓住它的精神实质，抓住它的精髓。它的精髓，就是它的主动
性，创造性，条理性。
“歧路亡羊”，这个成语很多人都知道，它出于。扬子的邻居丢了羊，全家和僮仆一起出动去寻找。扬子问：“为什么要去那么多人呢？”回答说：“路上岔道
太多了，岔道上又有岔道。”后来，羊还是没有找到。扬子听说以后，很不高兴。他的学生问他：“丢失的羊又不是你的，为什么不高兴呢？”扬子说：“学习大道（指真正的道理）也是如此啊！”扬子这个人，据孟夫子说，是提倡“拔一毛利天下，而不为”的，现在为了人们学习真理却走到支节上去而感慨万分。足见学习而不掌握精髓是多么令人遗憾了！
我们看到，一些学说，初期没有那么多论述，可是道理却是深刻又显而易见的。后世的学者，又是注，又是疏，又是考证，弄得洋洋洒洒，结果倒失去了本来面目。除去其中打着某某学说的旗号贩卖自己私货的假冒产品，因追求表面的形式或细枝末节而走入歧途的也很常见。我们在学习和运用目标时，千万不能仅注重形式和细节一定要在它的精神实质上下功夫。
目标管理，在发达国家，有人提倡，在一些企业也取得了成功。进入八十年代以来，我国谈论管理的译著多了起来，目标管理也成为时髦的词汇被人引用。产品一好，就难逃被假冒的命运。目标管理这种有效的管理方法，也难免被滥用，而失去其本来面目。失去了精神实质，剩下了皮毛和外壳，这种情况下，还要它起作用，当然是不可能的事。
二、要认真学习管理理论。
我们是提倡目标管理的，今天我的任务也是要向大家介绍目标管理。但是，扩大一些说，从事管理工作的人，当然应该掌握目标管理，但也要掌握其他的管理知识。只有如此，才能不断提高管理能力和管理水平。有人认为，管理能力是一种天赋。它有一定道理。但有天赋的人在一起，其中肯虚心学习认真领会管理理论的人和不虚心学习，不认真领会的人相比，还是肯学习的人，水平要高一些。对一般人而言，比如我们这些凡人，学习的效果就更明显了。我们认为管理的能力主要在于培养，水平的提高主要在于学习实践煅炼和自觉总结经验。
我们还可以从另外一个角度来谈学习管理，许多干部原来是搞某一项专业性生产技术工作的。为了掌握这项技术，要学习基础文化知识，要念小学六年，中学六年，还要念大学。在学习专业时，不但要念书本，还要做习题，做实验，通过习题实验来掌握它，达到学以致用。如此这般，苦干了许多年，才成为某一生产技术的行家里手。可是转到搞管理，就不同了。常常是技术专家立即自命为天生的管理专家。一走上负责管理的岗位，就自以为是地发号施令。当然，也有成功者，可确实有不少人是失败了。这种失败，在市场竞争不算激烈的情况下，或在一些可以用官僚主义态度来应付的部门，常常不能显现出来，对那些不能掩盖的失败者，如果问一问，你在学习管理方面花费了多少时间？常常得到的回答是：“太忙，没有时间。”那么，搞技术可不可以不学习就自命为专家呢？显然不能。怎么到了搞管理，对象更复杂，变化性更大，倒不需要学习了呢？我们认为，大量的失败，确实是由于对管理的无知造成的。
还有的人，也念过几本管理方面的书，也能谈一些管理方面的名词术语。但在工作实践中，完全看不到运用这些知识的痕迹。如果也像学习生产技术知识那样，又做习题，又做实验，还要出外考察，现场实习，认认真真地领会生产技术的理论，那么，学习管理知识，掌握这些知识的实质，效果就会有根本的不同。管理工作的成效，也必定会是很显著的。
总而言之，干管理工作，却不学习管理，不用心体会管理理论，真是不可思议的事。也许有人说，“我的文化水平低，学不了管理。”我们说：“你试了吗？”不妨先试着学一学，再下结论。我们认为，谁学习，谁受益，而且只有学习管理才能搞好管理。我们要大力提倡学习管理。
从生产力发挥水平来说，管理也是十分重要的。只要有许多劳动者共同组织协作，就需要管理。“一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”（《马克思恩格斯全集》第23卷第367页）美国阿波罗登月计划的总负责人韦伯博士在总结时说：“我们没有使用一项别人没有的技术，我们的技术就是科学的组织管理。”(《管理理论入门》第15页)现在“三分技术，七分管理”已经成为世人所知的道理。
管理，就需要大量的管理人才。1841年10月5日，美国往返于马萨诸塞州和纽约间的火车相撞，死亡一名列车员，一名乘客，还有17名乘客受伤。这件事引起了很大震动。在议会的推动下，铁路公司进行了改革，老板只拿红利，铁路由管理专家进行管理，开创了先河并且迅速推广(《领导科学基础》第2页)。这对美国的经济发展起了很大的促进作用。管理人才也越来越受到社会的重视。
我们正处在建设具有中国特色的社会主义的新阶段。我们应该担负起历史赋于我们的责任，我们应该努力学习管理理论，并真正掌握它运用它，努力培养自己，提高自己，使自己成为卓有成效的管理者，为中国现代化建设贡献自己的力量。
三、管理者的基本责任。
虽然目标管理可以广泛地应用在各个方面，但在介绍目标管理时，我们仍然主要是对管理者进行介绍。管理者总要有一些下级人员或部门。这时管理者的基本责任，除了将来还要谈到的以外，必须做到：“明确责任，理顺关系，奖惩严明，及时兑现”这十六个字。这十六个字是搞好一个企业或部门的必要条件。
下边我们分别来谈谈这十六个字的具体含义：
（一）明确责任
明确责任，可以指部门的责任，也可以指岗位的责任。从组织的观点来看，指的是组织体系中的节点的责任。常常听到有人发牢骚，或是训斥别人，说：“你是干嘛吃的！”其实，无非是认为对方没有尽到责任。可是，认真一考察，一分析，不知道“干什么吃的”的人，还真比比皆是。
比如，领导者常干一些不该自己干的事。本是下级应该完成的任务，却自己动手去干，不但忙得焦头烂额疲于奔命，而且下级还怨气冲天，觉得被忽视，被瞧不起。一次两次，下级还可能认为这个领导“身先士卒”，长此以往，这个下级就放下自己的工作不管，由你这个领导自己去忙吧，而他还要挑毛病，看笑话。
又如，发生了事故就互相推诿，互相指责。受到了批评就找客观。其实都是打“责任不清”的算盘。
可见责任不明，不是少见的事。
明确责任，从组织体系来讲，主要是明确各个“节点”的任务，主要回答，该做什么事。反过来说，如果出现了不愉快的结果，例如承包的工程亏损了，经营项目失败了，设备损坏，人身事故等等，哪个“节点”应该负责任。明确责任，要从组织的整体功能为出发点去考虑。要从整体功能是如何实现的这个动态过程去考虑。要使工作无一遣漏，又没有重叠。遣漏了，某些事就无人管；重叠了，也要发生争执和扯皮。