摘要：在食品、医药行业因产品质量问题而时常发生地域面积广、受害人数众多的侵犯消费者权益事件。遇此情形，往往是各地政府临时动用财政为受害的消费者支付医疗等费用。但该种对受害者的救助存在不规范、资金无保证、救助不彻底等诸多弊端，我国急需建立一套完整的、长效的救助制度，即及时、有效地保护消费者的权益，又依法追究经营者的法律责任。因此，在食品、医药行业建立消费者救助基金，由中国消费者协会统一管理、统一使用，并赋予消费者协会向经营者行使代位追偿权，追究经营者的民事责任，增强企业的社会责任感。
关键词：群体伤害，消费者权益，消费者救助
引言
为保护消费者的合法权益，我国已出台了一系列相关的法律、法规，其中包括《产品质量法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》等等，在消费领域基本形成了一个完整的法律体系。特别是《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）作为一部与普通百姓日常生活息息相关的法律，明确规定了消费者享有的权利、经营者应当承担的义务，在保护消费者权益，解决消费纠纷、打击侵害消费者权益的违法行为等方面无疑发挥了重大作用。
但是，近些年在食品、医药行业因产品质量问题接连不断地发生地域面积广、受害人数众多的大规模侵犯消费者权益事件（本文以下简称“群害事件”）。遇此情形，目前普遍的做法是各地政府临时决定动用财政为受害者支付医疗费，给与暂时救助。但并没有形成一套完整的长效救济制度，这种情形毕竟不是也不能成为常态，且存在诸多弊端，特别是受害者的权益难以得到充分、有效的保护。因此，如何建立完整的救助制度，给受害者以较好地救助，及时、有效地保护消费者的权益，追究经营者的民事责任，是值得研究和探讨的问题。
一、食品、医药行业中侵害事件的特点
我国在食品、医药行业时常发生群害事件，如，2008年发生的“三鹿奶粉”事件、2006年齐齐哈尔第二制药厂假药事件、2004年安徽阜阳的劣质婴儿奶粉事件，等等。总结这些侵害消费者权益的事件，与其他行业中一般或者个案侵害消费者权益情形相比，具有如下特点：
（一）受害人数众多
“民以食为天”，食品是每个人赖以生存和生活的必须品，医药也基本是每个病人的必须品，食品和药品与人们的日常生活息息相关。因此，食用食品或使用医药的人数是社会大众，产品质量一旦出现问题，便会发生大规模的侵权现象，受害人数众多，即凡是食用该食品或医药的人都可能成为其受害者，群死群伤现象严重。而在一般侵害消费者权益的案件中，受害的消费者往往是某个人、某几个人，人数非常有限，不具有群体性和群发性。
（二）地域范围广
在一般侵害消费者权益的案件中，无论是人身伤害还是财产损害，从地域的角度而言，受害者仅仅局限于某个地方的某个人，不具有普遍性。而由于食品、医药等产品采取现代化大规模工业化生产，销售地域广，因此，食品和医药行业产品质量一旦出现问题，受害者人数众多，具有较强的群体性和群发性，受害者并非局限于某一个小小的地域范围，而往往是跨地域跨省市，地域范围极为广泛。如“三鹿奶粉”事件就是典型的例子。
（三）侵害人的生命健康
由于食品和药品是人们赖以生活和生存的必需品，而且食品和药品均是进入人的体内。食品质量一旦出现问题，将直接导致人们发生疾病，而药品本来是治病救人，但劣质药品不但不能治病，反而延误或者加重病情，甚至致人于死地。因此，食品和药品出现质量问题，将直接侵害人的生命健康权，后果严重。而其他产品质量问题并非都一定侵害人的生命健康权。
总之，在食品和医药行业，产品质量发生问题，受害者人数众多，甚至出现群死群伤现象，加上地域范围广泛，其所造成的后果极为严重，有时在社会上会给人们造成恐慌现象，严重影响人们的日常生活甚至是生产。
二、政府为消费者支付医疗费的弊端
目前，一旦发生群害事件，往往是各地政府临时决定为受害者支付医疗费。地方政府为受害者支付医疗费，对于受害者及时给与救治，安抚民心，稳定社会秩序和工作秩序具有重要意义和作用，体现了党和政府对百姓的关心、体贴。但这种做法毕竟不是也不能是常态，存在许多弊端。
（一）财政款项支出不规范
根据《预算法》规定，各级政府每年进行财政预算和决算。如果当地财政预算中没有该项开支，当遇到群害事件发生时，政府临时决定为受害的消费者支付医疗费，从法律的角度，应当对预算作出调整。而调整预算需履行法定程序，否则，政府作出的决定将有悖于法律规定，为受害的消费者支付医疗费缺乏规范性。当然，目前各地政府对于财政支出存在诸多不规范之处，但从严格依法行政的角度出发，财政支出应当遵守法律规定，且从长远看，随着我国法制的不断发展和完善，政府应当依法行政，包括财政支出。
（二）有悖于公平原则
第一，对非群害事件的受害者不公平。政府为群害事件中受害的消费者支付医疗费等费用，但对于非群害事件的消费者在使用商品或者接受服务时，如果其人身受到损害的，即使商家或生产厂家未给与赔偿（依法不应赔偿的除外），也极少由政府为受害者支付医疗费的情形。同样是消费者，同样受到人身伤害，而政府未为其支付医疗等费用，显然有失公平。
第二，对纳税人有失公平。财政款是纳税人的钱。生产假冒伪劣产品的企业导致消费者的人身或财产受到损害，依法本应由该企业承担相应的法律责任，其中包括赔偿受害者医疗费等费用。但是，政府用财政款项为个别有过错的企业代为支付医疗费，对于纳税人来说，显然是不公平的。而截止到目前，还未看到政府向过错企业进行追偿支付的医疗费等费用。事实上，在此情形下，企业变相转嫁了民事责任。政府（本质上也就是无故的纳税人）为企业的过错承担了不该承担的民事责任。
（三）转移法律责任，放纵经营者生产假冒伪劣产品
如前所述，生产假冒伪劣产品的企业导致消费者的人身或财产受到损害，依法本应由企业承担相应的法律责任，赔偿受害者医疗费等费用，但该费用却由政府出钱了事，且政府往往放弃追究经营者的民事责任。这对于生产、销售假冒伪劣产品的经营者来说，消除了其后顾之忧，放纵其生产假冒伪劣产品，侵害消费者，无疑是一种变相鼓励，破坏了法律秩序和市场秩序。
（四）救助资金无保证，救助不彻底
第一，政府对于受害的消费者支付医疗等费用，仅仅是一种应急措施而已，遇事临时决定。正因如此，在事件发生后，而且多数是在媒体公开曝光后，出于社会舆论和压力，为了安抚受害者，稳定社会秩序，地方政府临时决定为受害的消费者支付医疗等费用。正因如此，救助资金没有任何保证，一旦政府“断供”，医院也不愿意继续为受害病人继续治疗（医院对受害者不负有免费治疗的法定义务），使得受害者陷入困境，无法继续医治。实践中，政府支付医疗费确实存在“风平浪静”过后不再理会受害者的情形。
第二，从实践看，企业一旦发生群害事件，多数企业由此而破产倒闭，企业根本无力承担众多受害者的巨额的赔偿责任。受害者的人身伤害如果在较短的时间内及时治愈，政府出钱了事。但是，如果受害者需要长期治疗，尤其是留下较严重的后遗症，甚至个别受害者丧失劳动能力等情形，后续的治疗费、生活费等将出现严重问题。政府为受害者支付医疗费往往是暂时性的，解决一时之急，很难也不可能为受害者无限期地支付医疗费用。因此，政府行为并不能彻底解决受害者的相关问题。
第三，消费者难以追究经营者的民事责任。政府支付医疗费之后，并未追究经营者的民事责任。而每个受害者追究经营者的民事责任存在维权成本高，异地诉讼难、执行难等各种难题，因此，消费者不得不自认倒霉。
第四，政府部门并没有制定一套针对受害者进行救助的完整、长效制度，各地政府根据自身的财力等情况临时作出相应的决定，具有较强的随意性。因此，该种情形的救济制度难免出现救助不规范、资金无保证、救助不彻底等诸多弊端。
三、产品责任强制保险的缺陷
针对群害事件，有人建议比照“交强险”，在消费者领域实行产品责任强制保险。笔者对此持不同看法。首先，保险公司是以营利为目的的企业法人，在设置产品责任强制险时，必将出于自身利益的考虑，作出许多对消费者不利的规定或约定，如，赔偿限额、免赔责任等诸多不利于消费者的条款，难以起到充分、有效保护消费者权益的作用。目前这类缺陷确实已在“交强险”中有所暴露。其次，由于保险公司工作人员众多，实行产品责任强制保险将会增加运营成本，必然降低赔偿数额。最后，实际理赔过程中，理赔程序复杂，手续繁琐，不利于及时、有效地保护消费者的权益。第四，产品责任强制险仅仅解决了部分赔偿的保证，即避免企业应该赔偿而无能力赔偿问题，实质上是产品责任的合法转移而已，并未解决消费者维权成本高以及维权程序或者过程中的相关不利于消费者的问题，使得消费者的权益可望而不可及。总之，产品责任强制保险同样不利于及时、有效保护消费者的权益。
四、食品、医药行业消费者救助基金制度
基于目前上述救助方式的诸多弊端，我国有必要建立一套完整的救助制度和措施，使得社会救助有法可依，充分有效地保护消费者的合法权益，同时能够稳定社会生产秩序和生活秩序，利国利民。对此，笔者认为，我国可在食品行业和医药行业建立和实施消费者救助基金制度。
之所以在食品行业和医药行业建立消费者救助基金制度，主要是基于该两种行业本文上述所谈的特殊性，一旦产品出现质量问题，受害者具有社会普遍性，地域广、受害人数众多，且均是人身受到损害。而其他行业生产的产品一般不会发生群死群伤情形，受害者多数是个案，且损害后果并非都是人身伤害。因此，笔者建议，该两种行业有条件、有必要建立消费者救助基金制度。
（一）食品、医药行业消费者救助基金的筹集
建立消费者救助基金制度，笔者建议，可以从以下几个方面进行筹集救助基金：
1、食品和医药企业缴纳。凡是生产食品和医药的企业，根据其产品出厂数量，按销售额的一定比例进行缴纳。具体缴纳比例，应经过调研，总结最近几年发生的伤害案件中所需要的大致医药等费用，经过严格测算，核定全国各企业应缴纳的具体比例。
缴纳环节设置在企业的产品出厂销售时为宜。为了减少征收成本，可以委托税务部门在征税时代为征收，然后划转到基金账户。
对于企业缴纳的部分，为了尽可能地减轻企业负担，并鼓励生产优质、合格产品，笔者认为，在下列情形下，可以降低缴纳比例或者予以免除：（1）某一企业在当年没有发生因产品质量问题而损害消费者权益的案件，以后年度可以降低其缴纳比例；（2）同一企业缴纳的数额已达到一定的数额，且没有发生因产品质量问题而损害消费者权益的事件，可以免除其缴纳救济基金义务。在一定条件下，减免企业缴纳救济基金制度，不但可以减轻企业负担，更重要的是鼓励企业生产优质的产品，注重产品质量，关注消费者的权益；（3）全国消费者基金总额已达到一定的数额，可以考虑降低或免除所有企业缴纳义务，以减轻企业负担。但对于因产品质量问题而发生侵害消费者权益的企业（经过法院的判决，由企业对消费者承担法律责任者），在以后的一定年限内不予以减免。
2、政府拨付一部分。进行社会救助是政府义不容辞的一项责任，为了体现税收取之民用之于民，同时也是为了社会稳定，建立和谐社会，政府拨付一部分社会救助金也是理所应当。
3、社会公众捐赠。国家应鼓励企业或者个人等社会各界向救助基金捐款。
4、食品和医药企业赔偿金。即企业因生产假冒伪劣产品而给消费者造成伤害，由此依法应当给与的赔偿，消费者协会代位追偿所得的赔偿金，归入社会救助基金。关于此点，本文将在后面详细论述。
（二）食品、医药行业消费者救助基金的管理
为了消费者救助基金的合法、合理使用，能够真正保护消费者的权益，给受害的消费者以及时有效的救助，消费者救助基金的管理、使用和监督是极为重要的。为此，笔者建议，在中国消费者协会设置专门账户，且全国设置一个专门账户，全国统一管理，统一使用。之所以仅在全国设置一个账户，统一管理和使用，主要理由是：
第一，便于筹集救助资金。我国目前各地经济发展状况各不相同，东部与西部、沿海与内地，经济发展存在较大差异。如果消费者救助基金以省或市等各行政区域为单位，进行地域分割，或者将食品和医药进行行业分割，全国各地分别设置消费者救助基金，将会导致各地救助基金数额或者行业数额极为有限，基金数额多寡不一，差距很大。其结果欠发达地区的救助能力非常有限，不利于保护消费者权益，最终影响到对受害者的救助效果。
第二，便于资金的合力适用。如上所述，以地域或行业进行分割，一方面各地筹集的救助基金数额地区差异较大；另一方面，“化整为零”，导致各地基金数额极为有限，难以形成有效合力，直接影响到对受害者的救助能力和救助效果。另外，如果各地均设置基金，将出现救助基金使用各自为政，救助基金的管理和使用将会出现混乱情形。若以全国为单位，不分地域、不分行业，可以集中有限的财力，形成有效合力，其救济效果远远高于某一地方的救助。
第三，公平负担。救助基金主要是通过按照食品、医药企业的生产销售额一定比例进行筹集。但是，食品、医药企业在全国各地分布不同，发达地区与不发达地区具所缴纳的救助基金有较大的差异。而多数产品是跨地域销售，受害者与经营者未必都在同一地区，且各地受害者的多寡不一，因此对于基金的使用将会产生较大影响。因此将出现产品责任人与基金发放不同地的情形，长此以往将会出现不公平等情形。而救助统一筹集、统一使用可以使得救助基金的筹集与使用的公平与合理，责任与负担相一致。
第四，便于行使代位追偿权。笔者主张，消费者协会使用消费者救助基金为受害的消费者支付医疗等费用后，赋予其向经营者的代位追偿权。如果各地分别设置消费者救助基金，对代位追偿权的行使产生不利影响，并出现累讼，增加维权成本。
（三）食品、医药行业消费者救助基金的监督
为了消费者救助基金的合法、合理使用，避免不合理、不规范的开支，特别是避免腐败问题的出现，切实维护消费者和社会公众的权益，必须设置切实有效的监督机制。一方面，建立完善的监督制度和体制，另一方面，各相关机构或部门应依法履行监督职责。对于救助基金的监督，政府有关职能部门，如审计、民政、监察机关等有权依法对基金的管理和使用予以检查和监督。除此之外，社会公众监督也是行之有效的监督、救助基金的管理部门应当每年通过媒体向社会公布收支情况，使社会公众对基金的收支充分知晓，置于社会公众的监督之下，公开、公平和公正。
卫生部关于认真贯彻落实《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》加强食品卫生工作的通知
卫生部
卫生部关于认真贯彻落实《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》加强食品卫生工作的通知
卫监督发〔2004〕374号
各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局，卫生部卫生监督中心、中国疾病预防控制中心：
食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到国家和政府的形象，党中央、国务院历来高度重视食品安全工作。近期，国务院专门下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》以“三个代表”重要思想为指导，深刻分析了当前食品安全面临的形势，提出了加强食品安全工作的指导思想、工作原则和工作目标，明确了近期工作重点和将采取的重要措施。为贯彻落实《决定》精神，我部召开了全国卫生系统电视电话会议，对进一步做好食品卫生工作提出了明确要求。各地要认真学习领会《决定》和电视电话会议精神，统一思想，提高认识，树立科学发展观，切实将《决定》提出的各项任务落到实处。今后一段时期，各级卫生部门要重点做好以下几项工作：
一、加强领导，明确职责
按照《决定》关于进一步理顺食品安全监管职责的有关要求，从食品安全和疾病控制的大局出发，各地卫生部门要继续承担以下工作职责：
（一）对食品生产经营企业（包括餐饮业）进行卫生许可及相关日常监督，包括对生产经营单位的卫生条件进行卫生学评价及监督，对直接从事食品生产经营从业人员的健康状况进行监督检查。
（二）对新资源食品、食品添加剂新品种、新的食品包装材料等产品进行安全性审查并监督，对禁止使用的食品容器、包装材料和工具等做出规定。
（三）拟定食品卫生管理法规和食品卫生标准，承担国内食品法典协调小组工作，组织实施《食品安全行动计划》。
（四）组织食品卫生、食源性疾病的监测，发布监测信息及食品安全预警信息，承担食品危险性评估的管理工作。
（五）指导公众饮食与健康，促进公众合理营养，平衡膳食。
（六）加强食品卫生监督的执法力度，参与查办大案要案。各地要在地方政府的统一领导下，加强与农业、质检、工商、食品药品监管等有关部门的协调配合，避免职责交叉和执法漏洞。同时，进一步加强卫生执法监督体系建设，把执法监督工作重心下移，重点加强基层卫生执法监督机构建设。
二、规范卫生许可工作
食品卫生许可是《食品卫生法》规定的一项重要食品卫生管理措施。各地要加强对食品生产经营单位卫生条件的卫生学评价及监督和对直接从事食品生产经营从业人员健康状况的监督检查，加强对新资源食品、食品添加剂新品种、新的食品包装材料等产品安全性评估基础上的审查及监督。要认真研究本地区食品卫生许可证发放管理中存在的问题，进一步修订和完善卫生许可证发放管理办法和程序，规范卫生许可证发放管理工作。要把许可工作与许可后监管工作有机结合起来，将企业负责人、食品卫生管理人员和从业人员的法律、食品卫生知识的培训教育与卫生许可证的发放直接挂钩。
三、大力推进《食品安全行动计划》的实施
《食品安全行动计划》是在充分借鉴其他国家食品安全控制经验，结合我国食品安全薄弱环节的基础上制定的科学规划，充分体现了《决定》“立足当前，规划长远，标本兼治，着力治本”的方针。各级卫生行政部门要提高重视程度，加大工作力度，根据卫生部食品安全行动计划领导小组的具体部署，将《食品安全行动计划》贯穿到整个食品卫生监督管理工作中。主管领导要带头和组织学习《食品安全行动计划》，掌握要点和精髓。没有成立《食品安全行动计划》领导小组和办公室的地区，要尽快落实组织机构，指定专人负责此项工作，同时要因地制宜制定本地具体实施方案。各地要始终将《食品安全行动计划》的宣传工作作为宣传贯彻《食品卫生法》工作的重点内容，不断将阶段性工作的进展情况向社会公示。同时，积极主动向政府和有关部门汇报工作开展情况，争取地方财政加大对食品安全的投入，为《食品安全行动计划》顺利实施创造条件。
四、加强餐饮业、食堂等食品消费环节的卫生监管工作
餐饮业、食堂处于整个食物链下游，是容易发生食物中毒和食源性疾病的地方，也是卫生部门着重加强监管的环节。各地要加大对餐饮业、食堂卫生许可的审查力度，建立严格的准入制度，把好入口关。要加强对餐饮业、食堂从业人员健康管理的监督检查，积极开展培训和指导。进一步完善餐饮业、食堂等消费环节的重大食品卫生和食源性疾病事件调查的报告和处理机制，确保报告及时、反应迅速、处理得当。要继续在食品消费环节推行食品卫生监督量化分级管理制度，把食品卫生监督量化分级管理制度与卫生许可制度及企业诚信体系建设结合起来，提高食品卫生监督效率，强化企业自律，力争2006年实现所有食品生产经营单位实施此项制度。同时，科学引导、合理规范，充分发挥餐饮业、食堂等消费领域行业组织及中介机构的作用。
五、抓好食品卫生、食源性疾病监测网络和检验检测体系建设工作，开展危险性评估
建立食源性疾病的报告与监测系统是有效预防和控制食源性疾病的重要前提条件。各地要进一步完善食品卫生和食源性疾病监测工作,开展危险性评估，建立食源性疾病暴发预警系统，提高食源性疾病的预警和控制能力。继续开展食品中化学、生物污染物、食源性疾病监测与评价，扩大监测点，扩展监测项目，建立健全网络数据库，加强实验室能力建设，提高对生物性、食源性疾病病原的溯源能力。继续完善食品检验检测体系建设，为卫生执法监督和行政工作提供强有力的技术支持。
六、继续做好食品卫生专项整治工作
2004年卫生部门食品卫生专项整治的重点包括打击超范围、超剂量使用食品添加剂和使用非食品原料生产加工食品的行为；对商场、超市销售散装食品进行规范，提高散装食品的可溯源性；整治和规范保健食品生产企业,打击虚假、夸大宣传，查处保健食品中添加违禁药物和功效成分含量不符合审核范围的行为，对保健食品企业实施良好生产规范（GMP）情况进行检查；对重点食品生产企业卫生许可证进行清理，严格卫生准入，对整改后仍不符合生产条件的吊销其卫生许可证。各地要继续做好专项整治工作，将专项整治和日常监督相结合，既要抓专项整治，也要抓食品卫生长效监管机制的建设。
七、建立健全责任制和责任追究制
食品卫生工作责任重大，各级卫生监督部门要给予高度重视，国家级要做好全国卫生监督工作、机构和人员的宏观管理和监督指导；省级要做好辖区内卫生监督工作的组织协调和监督指导；市、县级要做好辖区内日常卫生监督工作。按照地方各级政府对当地食品安全负总责和权责一致的原则，各级卫生监督部门要认真组织研究，建立健全责任制和责任追究制，在履行职能、行使权力的同时要承担相应行政责任；因不履行或不正确履行职责造成重大损失或后果的，要依法追究有关人员责任。各地要进一步明确职责和责任，做到各司其职、责任到人，保证卫生监督的公正和效率。
各级卫生行政部门要在当地政府的领导下，对《决定》布置的各项工作要有部署、有方案、有措施、有检查、有报告，确保各项工作落到实处，全面加强新形势下的食品卫生工作。
二○○四年十一月十二日
