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国家发展和改革委员会


国家发展改革委关于加强农村基础设施建设，扎实推进社会主义新农村建设的意见

　　发改农经[2006]2325号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

　　为切实加强对新农村建设的指导，大力支持农村基础设施建设，我委在深入基层调查研究的基础上，结合发展改革系统农村经济部门的职能，制定了《国家发展改革委关于加强农村基础设施建设，扎实推进社会主义新农村建设的意见》。现将意见印发给你们，请结合本地实际认真贯彻落实。

　　附件：国家发展改革委关于加强农村基础设施建设，扎实推进社会主义新农村建设的意见

　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国国家发展和改革委员会

　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年十月三十日

　　附件：

国家发展改革委关于加强农村基础设施建设扎实推进社会主义新农村建设的意见

　　党的十六届五中全会提出，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进社会主义新农村建设。中发[2006]1号文件和“十一五”规划《纲要》对当前和今后一个时期新农村建设作出了进一步部署。目前，全国上下已经形成了关心、支持和参与新农村建设的热潮，一些地区也总结出了一些成功的做法和经验。总体上看，新农村建设开局良好、进展顺利。但是也要看到，当前新农村建设中也出现了一些不容忽视的问题，特别是一些地方对新农村建设的认识和理解存在偏差，没有抓住发展农村生产力这个根本；一些地方脱离当地农村实际水平，超越农民承受能力，工作上急于求成、盲目攀比、搞形式主义，出现了重复建设、投资浪费等苗头性问题；个别地方还存在着借新农村建设之名，违背农民意愿，随意调整农民承包地和宅基地等损害农民权益的现象，这些倾向和做法必须引起高度重视。发展改革委作为各级政府的经济综合管理部门，在社会主义新农村建设中肩负着重要职责，要认真贯彻落实中央精神，结合宏观调控和投资管理职能，切实加强对新农村建设的指导，大力支持农村基础设施建设，夯实新农村建设的物质基础。

　　一、认真抓好农村基础设施建设规划工作。农村基础设施是农村经济社会发展和农民生产生活改善的重要物质基础，加强农村基础基础设施建设是一项长期而繁重的历史任务。开展农村基础设施建设，必须顺应农村经济社会发展趋势，坚持规划先行，充分发挥规划的统筹指导作用。各地要在本地区国民经济和社会发展“十一五””规划纲要的指导下，科学规划农村基础设施建设，明确农村基础设施建设的总体思路、基本原则、建设目标、区域布局和政策措施。规划既要立足当前，从实际出发，明确阶段性具体目标、任务和工作重点，有步骤、有计划地加以推进，又要着眼长远，体现前瞻性，充分考虑未来一个时期我国工业化、城镇化和农村劳动力加速转移对村庄布局、居住方式、基础设施布点所带来的变化；既要做到尽力而为，努力把公共服务延伸到农村去，又要坚持量力而行，充分考虑当地财力和群众的承受能力，防止加重农民负担和增加乡村负债搞建设；既要突出建设重点，优先解决农民最急需的生产生活设施，又要始终注意加强农业综合生产能力建设，促进农业稳定发展和农民持续增收，切实防止把新农村建设变成新村庄建设。要重点推进县级规划编制工作，指导县一级政府编制以农村基础设施建设为重点的新农村建设综合性规划，整合县域内各种资源，促进县域经济发展。

　　各级发展改革部门要加强对各类建设规划编制工作的总体指导和综合平衡，发挥各专项建设规划的作用，做好区域规划与专项建设规划的衔接工作。要注意增强规划的可操作性和约束力，规范规划的审批程序，防止规划过多过滥。要抓好规划的组织实施工作，制定年度实施计划和项目实施方案，把规划作为政府安排新农村建设投资的重要依据。加强对规划的检查监督，建立后评价制度，确保规划顺利实施。

　　二、切实加强对农村基础设施建设的分类指导。各地新农村建设起点有高低、进程有快慢、特色也不同，农村基础设施建设必须坚持从实际出发，实行因地制宜、分类指导。东部地区和大中城市郊区经济比较发达，农民收入水平较高，在农村基础设施建设中，应按照率先基本实现农业现代化的要求，着力在推进现代农业建设、完善公共服务设施、加大村容整治力度、加快农村社会事业发展等方面下功夫，为全国其他地区推进新农村建设探索经验；中部地区是我国粮食等重要农产品生产基地和传统农区，农村经济发展自身积累能力还比较低，面临的困难和问题也比较多，在农村基础设施建设中，要把加强农田水利建设、提高农业综合生产能力、改善农民生产生活条件、发展壮大县域经济放到重要位置，同时协调推进其他各项建设，探索符合自身特点的新农村建设路子；西部地区农业发展相对落后，农村生产生活条件较差，农民收入水平较低，在农村基础设施建设中，应把工作的着力点放在改善基本生产生活条件、发展特色农业、提高农民素质、加快脱贫致富步伐、加强生态建设和保护等方面，确保农民群众实实在在得实惠。

　　三、努力增加农村基础设施建设资金投入。新农村建设需要大量资金，当前农村基础设施建设投资需求与资金供给的矛盾十分突出。必须认真贯彻工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，下决心调整国民收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，坚持把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，国家财政新增固定资产投资的增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重。地方各级政府在新农村建设中肩负重要职责，也要按照存量适当调整、增量重点倾斜的原则，积极调整财政支出结构，努力增加本级财政预算用于农村建设的投入，加快建立新农村建设投资稳定增长机制。

　　各级发展改革部门要在努力增加新农村建设投入的同时，不断调整和优化投资结构，坚持从广大农民迫切需要解决的问题入手，继续支持粮食生产，推进现代农业建设，不断加大农村饮水安全、农村公路、户用沼气、农村电力投入力度，加快农村生态治理，改善农村人居环境；继续支持农村科技、教育、医疗、文化、体育等基础设施建设，提高农民整体素质，促进农村和谐社会建设。改革支农投资支持方式，规范项目管理程序，积极推行报账制和项目公示制，确保项目选择、实施、竣工、后续管理等全过程的公开和公正，真正把资金分配到最急需的地方和项目上。制定优惠政策，鼓励社会各界共同参与新农村建设，吸引更多的银行资金、企业资金和其他社会资金投入农村基础设施建设，建立多元化的新农村建设投入机制。

　　四、继续加大政府支农投资整合工作力度。牵头做好政府支农投资整合工作，是发展改革委的一项重要职责。各级发展改革部门要按照我委发改农经[2006] 462号文件明确的意见，切实加大新农村建设各项投资协调整合的力度。要加强对整合支农投资试点县工作的指导，引导试点县以新农村建设规划为平台，从农村建设项目申报环节抓起，建立不同部门、不同渠道项目申报的信息交流机制，做好衔接平衡工作。支持试点县围绕发展农村生产力、改善农村生产生活条件、提高农村公共服务水平等广大农民最关心、要求最迫切、最容易见效的问题，在建设规划的框架内，整合各类资源，把交叉重复现象比较突出、各方面反映比较强烈的农田建设投资、生态建设和农村小型基础设施投资等作为当前资金整合的重点，将相关项目配套实施，将相关投资统筹使用，努力提高支农资金使用效率，逐步形成按规划统筹项目、按项目安排资金的投资管理新格局，确保新农村建设真正取得成效。

　　五、不断创新农村基础设施建设的体制和机制。开展新农村建设，亿万农民既是受益主体，又是主力军。在农村基础设施建设中，要坚持政府主导、农民主体，通过政府强有力的支持，组织和引导广大农民发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统，用辛勤的劳动改善自身生产生活条件，改变落后面貌，建设和谐农村。一是要充分尊重农民意愿，调动广大农民的积极性、主动性和创造性，引导他们增加投入，大力发展生产，培育农村新产业，发展专业合作组织，壮大农村经济实力，提高收入水平，确保新农村建设有坚实的物质基础保障。二是要充分尊重农民的知情权、参与权、管理权和监督权，切实保障农民权益。农村基础设施建设要围绕农民需求进行谋划，突出建设重点和优先序，坚持把国家支持和农民投工投劳有机结合起来，完善“一事一议”制度，在坚持群众自愿、民主决策的前提下，通过以奖代补、项目补助等方式，发挥政府投资的导向作用，引导农民对直接受益的基础设施建设投工投劳。三是要加快农村小型基础设施产权制度改革。以明晰产权为核心，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，明确小型基础设施管护责任，充分调动广大农民投资建设和管好农村小型基础设施的积极性，建立长效管护机制。

　　六、积极参与新农村建设试点工作。通过试点，摸索经验，以点带面，是一项很重要的工作方式。目前，各地区、各部门都在开展新农村建设试点工作，各级发展改革部门要充分发挥综合协调职能的优势，加强对试点工作的政策支持和业务指导，探索和总结不同区域新农村建设的重点、投入机制与管理体制。在试点工作中，要注意处理好以下几个关系：一是长期目标与近期重点的关系。要把有限的政府补助投资投向广大农民群众当前最迫切需要解决的方面去，各级政府的补助投资要更加向“雪中送炭”的项目倾斜。二是典型示范与面上推广的关系。既要注重经验的探索和积累，也要注意总结失败的教训。不能把政府投入过分集中在少数点上，切忌脱离实际的高标准、高投入试点。三是增加资金投入与创新体制机制的关系。新农村建设既需要各级政府大幅度增加资金投入，又需要注重制度创新，不断探索农村基础设施建设的体制和机制。

　　七、深入研究新农村建设中的重大问题。各级发展改革部门要坚持“想大事、议大事、抓大事”，认真研究新农村建设中的一些趋势性问题，积极探索政府支农投资方式及管理体制的完善和创新，密切关注农村重大改革进展，跟踪了解新农村建设中乡村债务化解的有效途径，高度重视农村土地制度与宅基地整理问题等。要经常深入新农村建设第一线，全面了解和反映新农村建设动态，及时发现农村基础设施建设中存在的问题，总结推广本地区新农村建设中的好做法和好经验，重要情况要及时向各级党委和政府汇报并反馈我委。

　　建设社会主义新农村建设是我国现代化进程中的一项重大历史任务。我委将继续加强与各地区的沟通与联系，认真听取各方面的意见和建议，不断加大对农村基础设施建设的投入力度，构筑新农村建设的物质基础，确保新农村建设扎实向前推进。


1．罪名。秦代法律所规定的罪名极为繁多，且尚无系统分类，更未形成较为科学的罪名体系。但大致而言，秦代的罪名主要有以下五类：
(1)危害皇权罪。这主要有：谋反，在当时被视为最严重的犯罪；操国事不道，主要是指操纵国家政务大权、发动政变以及其他倒行逆施的行为；泄露皇帝行踪、住所、言语机密；偶语诗书、以古非今；诽谤、妖言；诅咒、妄言；非所宜言；投书，即投寄匿名信；不行君令等。
(2)侵犯财产和人身罪。秦代侵犯财产方面的罪名主要是“盗”。盗窃在当时被列为重罪，按盗窃数额量刑。除了一般意义上的盗，秦代还有共盗、群盗之分：共盗指五人以上共同盗窃；群盗则是指聚众反抗统治秩序，属于危害皇权的重大政治犯罪。侵犯人身方面的罪名主要是贼杀、伤人。这里的“贼”与今义不同，而是苟子和西晋张斐所说的“害良日贼”，“无变斩击谓之贼”，即杀死、伤害他人以及在未发生变故的正常情况下杀人、伤人。此外，斗伤、斗杀在秦代亦属于侵犯人身罪。
(3)渎职罪。一是官吏失职造成经济损失的犯罪；二是军职罪；三是有关司法官吏渎职的犯罪，其主要有：①“见知不举”罪。如《史记?秦始皇本纪》载秦代禁书令规定，“有敢偶语《诗》、《书》者，弃市。以古非今者，族。吏见知不举者，与同罪”。②“不直”罪和“纵囚”罪，在《睡虎地秦墓竹简》所载律文中规定：前者指罪应重而故意轻判，应轻而故意重判；后者指应当论罪而故意不论罪，以及设法减轻案情，故意使案犯达不到定罪标准，从而判其无罪。③“失刑”罪，指因过失而量刑不当(若系故意，则构成“不直”罪)。
(4)妨害社会管理秩序罪。一是《田律》中规定的违令卖酒罪。二是逃避徭役，在《法律答问》中包括“逋事”与“乏徭”。前者指已下达征发徭役命令而逃走不报到；后者指到达服徭役地点又逃走。《徭律》还规定，主管官吏征发徭役迟延的，也要加以处罚。三是逃避赋税。《秦律杂抄》为防止逃避口赋即人口税，规定隐匿成年男子以及申报废、疾不实，里典、伍老要被处刑。
(5)破坏婚姻家庭秩序罪。一类是关于婚姻关系的，包括夫殴妻、夫通奸、妻私逃等。秦简《法律答问》中有关惩治妻子私逃的刑法规定较多。另一类是关于家庭秩序的，包括擅杀子、子不孝、子女控告父母、卑幼殴尊长、乱伦等。秦律禁止杀子，特别是禁止杀嗣子。秦律对家庭内部乱伦行为的惩罚同样十分严厉。比如《法律答问》中说：“同母异父相与奸，何论？弃市。”
2．刑罚。秦代的刑罚种类极为繁多，大致而言，主要包括以下八大类：笞刑、徒刑、流放刑、肉刑、死刑、羞辱刑、经济刑、株连刑。其中前五类相当于现代的主刑，后三类相当于现代的附加刑。但从目前的史料来看，秦尚未形成完整的刑罚体系，且刑罚极为残酷，一切都呈现出过渡时期的特征。
(1)笞刑。笞刑是以竹、木板责打犯人背部的轻刑，是秦代经常使用的一种刑罚方法。秦简中有“笞十”、“笞五十”、“笞一百”等多种等级，大多针对轻微犯罪而设，也有的是作为减刑后的刑罚。
(2)徒刑。徒刑即剥夺罪犯人身自由，强制其服劳役的刑罚。在秦代主要包括以下几种：①城旦舂，男犯筑城，女犯舂米，但实际从事的劳役并不限于筑城舂米；②鬼薪、白粲，男犯为祠祀鬼神伐薪，女犯为祠祀择米，但实际劳役也绝不止于为宗庙取薪择米；③隶臣妾，即将罪犯及其家属罚为官奴婢，男为隶臣，女为隶妾，其刑轻于鬼薪、白粲；④司寇，即伺寇，意为伺察寇盗，其刑轻于隶臣妾；⑤候，即发往边地充当斥候，是秦代徒刑的最轻等级。
(3)流放刑。包括迁刑和谪刑，都是将犯人迁往边远地区的刑罚，其中谪刑适用于犯罪的官吏，但两者都比后世的流刑要轻。
(4)肉刑。即黥(或墨)、劓、刖(或斩趾)、宫等四种残害肢体的刑罚。它们源于奴隶制时代，在秦时不仅沿用，且十分广泛。从云梦秦简来看，秦的肉刑大多与城旦舂等较重的徒刑结合使用。
(5)死刑。秦代的死刑执行方法很多，主要有：①弃市，即所谓杀之于市，与众弃之；②戮，即先对犯人使用痛苦难堪的羞辱刑，然后斩杀；③磔，即裂其肢体而杀之；④腰斩；⑤车裂；⑥院，又作坑，即活埋；⑦定杀，即将患疾疫的罪人抛入水中或生埋处死；⑧枭首，即处死后悬其首级于木上；⑨族刑，通常称为夷三族或灭三族；⑩具五刑，即《汉书?刑法志》所说：“当夷三族者，皆先黥、劓、斩左右趾，笞杀之，枭其首，菹其骨肉于市。其诽谤詈诅者，又先断舌，故谓之具五刑”。
(6)羞辱刑。秦时经常使用“髡”、“耐”、“完”等耻辱刑作为徒刑的附加刑。“髡”是指剃光犯人的头发和胡须、鬓毛；“耐”与“完”是一刑二称，指仅剃去胡须和鬓毛，而保留犯人的头发。此外，死刑中的“戮”刑也含有羞辱之意。
(7)经济刑。秦律中对轻微罪适用的强制缴纳一定财物的刑罚主要是“赀”；同时，赎刑也可归入这一范畴。“赀”是用经济制裁来惩治官吏的一般失职和普通百姓的一般违法行为的独立刑种。它包括三种：一是纯属罚金性质的“赀甲”、“赀盾”；二是“赀戍”，即发往边地做戍卒；三是“赀徭”，即罚服劳役。赎刑不是独立刑种，而是一种允许已被判刑的犯人用缴纳一定金钱或服一定劳役来赎免刑罚的办法。从云梦秦简来看，秦代的赎刑范围非常广泛，从“赎耐”、“赎黥”、“赎迁”，到“赎宫”、“赎死”，均可赎免。
(8)株连刑。主要是族刑(见死刑条)和“收”。收，亦称收孥、籍家，就是在对犯人判处某种刑罚时，还同时将其妻子、儿女等家属没收为官奴婢。

　　作者：刘莹霜