【正文】
最近，浙江温岭幼师虐童案引起了公众的广泛关注和强烈谴责。随着大量虐童行为的发生，公众及媒体支持虐童行为入刑的呼声不断高涨。2012年10月29日，一项网络调查显示，95.6%的网民支持使用刑法规制虐童行为，以刑罚的方式震慑、惩戒施暴者。[1]学界中也不乏支持者，并就如何作出进一步的立法修改与完善提出建议。但是，也有学者认为我国现有的刑法条文中有关故意伤害罪、侮辱罪等规定，已经足以调整相关虐童行为；不应该过度受舆论与民意的影响，而在刑法中增设所谓的“虐童罪”。[2]笔者认为以浙江温岭幼师虐童案为例，在罪名适用的问题上，虐待罪、侮辱罪、故意伤害罪、寻衅滋事罪都不是最好的选择，适用起来难免令人感到牵强。虽然上述四种罪名均无法适用，但从客观行为来看，教师虐待儿童的行为更接近虐待罪的行为特征。虐待罪的行为表现为持续地、经常地对被侵害人进行肉体上的摧残与精神上的折磨，如殴打、侮辱等。但刑法分则关于虐待罪的规定难以对非亲属共同相处人员间的虐待行为进行有效的规制。因此，可以考虑通过修改完善虐待罪的立法规定，实现虐童行为的犯罪化，以更好惩治虐童行为。
一、虐待罪的主体范围应否扩大
刑法规定虐待罪的主体是“家庭成员”，即虐待行为的直接受害者只能是共同生活的家庭成员，而不包括其他相关人员。关于“家庭成员”的范围。学界较通行的观点认为其必须与被害人有一定的血亲关系、婚姻关系或收养关系，并在一个家庭中共同生活，包括祖父母、外祖父母、父母子女、兄弟姐妹等，也包括自愿承担抚养义务的与其共同生活的其他亲友等。[3]但是，有一些学者却认为上述“家庭成员”的概念过于狭窄，不能有效规制层出不穷的虐待类社会现象，应对其作出扩大解释。[4]笔者支持扩大虐待罪主体的观点，认为刑法目前的规定明显滞后于社会的发展，不利于对虐待行为的规制。具体理由如下：
第一，社会发展使得家庭模式发生一定的变化，因而应扩大“家庭成员”的范围。家庭的发展与人类社会的发展同步，家庭形态的发展也如人类社会的发展一样，经历了不同的阶段。传统的家庭成员一般指基于血亲和姻亲关系而紧密生活在一起的人员，例如父母、子女、祖父母和夫妻，也包括虽没有血亲和姻亲关系但生活在一起的继父母与继子女、养父母与养子女。但是，随着改革开放的日益深入和经济的快速发展，受多种外来文化思潮的影响，传统的家庭生活形态和伦理形态受到了一定的冲击。主要表现为出现了一些虽然在道德上不能为大众所接受，但有关人员却实际生活在一起的新型家庭。有学者将此类家庭形式概括为非传统的实然家庭，认为主要包括未婚同居家庭、非法同居家庭、同性恋家庭、“二奶”家庭、收买妇女后组成的家庭等。[5]新型家庭中的成员不仅平时生活在一起，相互之间也负有一定的照顾、教育、扶养义务。某一成员在生活中完全可能以打骂、冻饿、侮辱、谩骂、有饭不给吃、有病不给治、强迫做超体力劳动、随意禁闭等方法，对共同生活的其他成员从肉体上、精神上进行折磨、摧残。如果不将上述人员纳入“家庭成员”的范畴，将不利于对被害人权利的保护。
第二，社会的发展导致社会结构的格局发生变化，并非只有家庭成员才可能生活在一起，虐待行为已突破了“家庭成员”的范围。有学者指出：“我们社会结构的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹，每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子不一定是相同的。中国传统结构中的差序格局具有这种伸缩能力。”[6]在传统社会，不管这个圈子如何伸缩，亲疏关系永远都很明确。只有离中心最近的家庭成员才可能密切生活在一起，相互之间产生一定的扶养、照顾、教育义务。但是，随着经济的发展和社会的解构，为了工作、生活、学习等，人们的流动性加强，这种差序格局也发生一定变化。有些离中心较远的非“家庭成员”，也可能因为某种原因而与某个人密切生活在一起并相互负有一定的扶养义务。例如，师傅和与其一起生活的学徒工之间的关系。另外，随着独生子女时代的到来和社会老龄化的趋势越来越明显，社会生活中屡屡发生的家庭保姆虐待儿童、养老机构的护工虐待老人、医疗机构的护工虐待病人、幼儿教养机构忽视或虐待婴幼儿等新现象，都不同于传统的虐待行为。
第三，借鉴国外立法经验，扩大虐待罪的主体范围，以适应社会生活变化的实际情况。除越南等少数国家的刑法典将虐待罪的主体限定为“家庭成员”外，大部分国家规定的虐待罪主体范围都比我国规定得宽泛，并主要分为两种情况。第一种情况是没有在刑法典中对虐待罪的主体范围作出任何限定，如《俄罗斯联邦刑事法典》和《菲律宾刑法典》。[7]第二种情况是虽将虐待罪的主体限定在一定范围内，但其范围比较宽泛，并不限于“家庭成员”。例如《德国刑法典》中虐待被保护人罪的主体为对不满18岁之人或因残疾、疾病而无防卫能力之人负有照料或保护义务的人，或属于行为人的家庭成员，或是被照料义务人转让其照料义务之人，或行为人属于其在职务或工作关系范围内之下属；《葡萄牙刑法典》中虐待罪的主体为对行为人负有照顾、保护或者负有指导或教育责任的人，或者与未成年人或者无助人具有劳动关系的人；《意大利刑法典》中家庭虐待或者虐待儿童罪的主体为家庭成员或者因教育、培养、治疗、监管、看管、行使职业或者技艺等原因而负有一定照料义务的人；而《捷克刑法典》则是通过虐待被托付人罪和虐待共同居住人罪两个罪名将其主体限定为负有照料、教育责任的人或亲属或与其共同住所居住的其他人。[8]
因此，为更好规制目前频发的虐待类案件，可以考虑适当扩大虐待罪的主体范围。前些年，媒体经常报道的雇主虐待保姆案件，就曾引发一些学者对虐待罪主体范围的讨论。对于雇主与保姆、师傅与学徒工等在共同生活中出现的类似于家庭成员间的虐待行为且情节严重的情况应该如何处理，学者们有不同的观点。此问题的主要争议点是，把基于此类关系的人员纳入“家庭成员”之中是否合理。[9]笔者认为，不能通过扩大解释把上述人员简单归入“家庭成员”之列，否则可能导致解释的内容超出刑法规定用语的可能含义，从而难以为社会一般大众所接受。对此，可以将虐待罪的主体范围扩大至“家庭成员”之外的人，即对被虐待人负有照顾、保护或者指导、教育责任的人。
就虐童行为而言，扩大虐待罪的主体范围，有利于实现此类行为的犯罪化，其意义主要体现在以下几个方面：（1）强化刑法的秩序维护机能。虐童行为的犯罪化有利于更好规制虐童行为，充分发挥刑法的震慑作用和预防功能，强化刑法的秩序维护机能。（2）深入贯彻宽严相济的刑事政策。宽严相济刑事政策要同时关注两个方面，该宽则宽，当严则严，绝不能一味强调刑罚的轻缓化。从近期频发的虐童案件来看，刑法对其的规制似乎过于“宽缓化”，导致大部分虐童行为不能适用刑法进行规制，一般预防和特殊预防的刑罚目的难以实现。因此，有必要通过扩大虐待罪主体范围将虐童行为犯罪化。（3）推进人权保障理念的执行，加强对儿童权利的保护。现行刑法中虽然已有大量保护儿童权利的规定，但是，仍有一些不尽完善之处。虐童行为亟需犯罪化，只有这样才能强化对儿童的人权保护，以更好推进人权保障理念的执行。（4）促进与相关立法的衔接。建国以来，我国在儿童保护方面，有一系列配套的法律法规，但是，这些法律大多从宏观层面进行政策性引导，不仅没有明确、具体的条文规制侵犯儿童的行为，而且对虐待儿童行为的法律定性不清晰，导致虐待儿童的行为不能得到有效的法律规制，在理论和实践中都存在诸多困惑。因此，应尽快将虐待儿童的行为犯罪化，以促进刑法与相关立法的衔接，更好地惩治虐童行为，保护儿童的权利。（5）有助于更好履行相关的国际义务。我国已经加入很多儿童保护方面的国际公约，理应切实践行相关国际公约，以更好保护儿童的权利。尤其是在我国已经批准加入《儿童权利公约》的背景下，更应通过不断完善国内的相关法律、制度，为全面保护儿童的权利提供有力保障。
二、“情节恶劣”的规定应否删除
刑法规定虐待罪的构成要件是“虐待家庭成员，情节恶劣的”。对虐待行为的主要形式，学界并无太大争议，通说认为其表现为经常以打骂、冻饿、侮辱、谩骂、有饭不给吃、有病不给治、强迫做超体力劳动、随意禁闭等方法，对共同生活的家庭成员从肉体上、精神上进行折磨、摧残。关于“情节恶劣”，通说认为其主要表现为虐待手段残酷，持续时间长，动机卑劣以及屡教不改，虐待老人、儿童、病人或者残疾而不能独立生活的人，先后虐待多人引起公愤等。[10]但对于此罪是否需要“情节恶劣”这一规定，有学者持不同观点，认为应取消“情节恶劣”这一限制条件，凡不属于“情节显著轻微，危害不大”的情形，就应按犯罪论处以降低其入罪门槛。[11]也有论者认为“情节恶劣”与告诉才处理的规定相矛盾，并且不利于保护老人、儿童等特殊群体的合法权益。[12]但是，笔者认为，现行刑法中不宜删除“情节恶劣”的规定，具体理由如下：
第一，“情节恶劣”作为定罪情节，是区分虐待罪与非罪的重要标准。并非任何有社会危害性的行为都是犯罪，只有具有一定社会危害程度的行为才能被规定为犯罪。《治安管理处罚条例》第45条第2项已经将“虐待家庭成员”的行为规定为违反治安管理的一般违法行为。如果不以“情节恶劣”作为虐待罪的构成要件，就无法将其与一般的虐待行为相区分。另外，如果删除“情节恶劣”这一条件，降低虐待罪的入罪门槛，无疑会给司法资源的合理配置带来巨大压力。把有限的刑事司法资源消耗在处理一般违法行为上，将不利于集中司法力量打击那些社会危害程度严重的犯罪活动。在司法实践中，如果对儿女偶尔谩骂父母的情况也按照虐待罪来追究刑事责任，会导致极大的司法资源浪费。相反，如果将这种一般违法行为排除在犯罪圈外，交给行政机关处理，既可以避免不必要的司法资源浪费，又可以利用行政案件处理速度较快的特点，及时化解家庭矛盾，维护家庭的稳定。
第二，即便从更好地保护弱势群体之利益的角度看，删除“情节恶劣”的规定也并非是恰当的解决方法。由于虐待罪的被害人多属于弱势群体，而犯罪分子通常利用其在家庭中经济上或亲属关系上的强势地位来实施虐待行为，侵犯未成年人、老年人、残疾人等被害人的合法权益。因此，虐待罪的相关规定必须切实保护老人、儿童等弱势群体的合法权益。而“情节恶劣”的规定看似不利于对特殊群体的利益的保护，尤其是在本罪属于亲告罪的情况下，这一规定可能会推延司法机关的介入时间，并造成难以恢复的严重后果，更加不利于对上述弱势群体相关权利的保护。但是，删除“情节恶劣”的规定在一定程度上不利于维系被害人与行为人之间的亲情关系。尤其是对弱势群体而言，他们在生存上往往完全依赖行为人，刑法介入过早可能将其与行为人之间的亲情关系彻底推向破裂，从而不利于其基本生活的保障。因此，删除“情节恶劣”的规定并不符合虐待犯罪案件中行为人与被害人之间亲属关系的实际情况，反而不利于保护弱势群体的利益。当然，要加强对弱势群体权益的保护，可以考虑通过其他的途径实现。例如，可以将虐待儿童的行为单独列为一款或者通过加重法定刑的方式实现对其权益的保护。
第三，国外的立法经验并不适合我国的实际情况，在应否删除“情节恶劣”的问题上并没有太多的借鉴意义。从境外的立法经验看，虽然大部分国家和地区的刑法典都没有将“情节恶劣”作为犯罪的构成要件，例如《德国刑法典》中的虐待被保护人罪（第225条）、《葡萄牙刑法典》中的虐待罪（第152条）、《俄罗斯联邦刑法典》中的虐待罪（第117条）、《克罗地亚共和国刑法典》中的疏于照顾及虐待青少年罪（第213条）、《意大利刑法典》中的家庭虐待或者虐待儿童罪（第572条）均规定此罪为行为犯，行为人只要实施虐待的行为即构成犯罪。[13]但是，这不符合我国刑法立法的基本特点，因而不能成为删除我国刑法中虐待罪“情节恶劣”的理由。由于国外的刑法往往倾向于扩大犯罪的处罚范围，即危害性并不严重的行为也会被视为犯罪来处理，其中的轻犯罪只相当于我国的违反治安管理的行为。因此，国外的刑法较少有“情节恶劣”的规定。但是，与外国犯罪构成的“立法定性、司法定量”的模式不同，我国犯罪构成采取的是“立法定性并定量”的模式。刑法分则中，除不法行为本身的性质已足以受刑罚惩罚的部分外，对大多数不法行为构成犯罪的，都以“数额较大”或“情节严重”等形式进行定量限制，如果不法行为没有达到“数额较大”或“情节严重”的程度，就不构成犯罪。[14]我国的这种犯罪化模式虽然不包含一些危害程度较轻的不法行为，但是更符合刑法补充性、谦抑性的要求。
第四，“情节恶劣”这一规定虽然具有一定的模糊性，但可以通过司法解释的形式进行明确。首先，虽然虐待罪中“情节恶劣”的规定具有一定的模糊性，并可能导致司法实践中难以把握，但这是不可避免的，绝不能因此而考虑删除这一规定。“事实上，任何法律都避免不了使用模糊概念，因为法律所要处理的现象相当复杂，而且易于多变，立法者不能预见的情况相当多。在这种情况下，使用模糊概念，使法律具有一定的弹性，能使法律适应复杂现象与变化的形势，而不致损害法律的稳定性与权威性。”[15]其次，为避免“情节恶劣”自身含义的模糊性和实践中的不易操作性，可以通过司法解释的形式予以明确。我国刑法中许多罪名定罪情节的具体内容就是通过司法解释得以明确的，例如，在1997年刑法典颁布实施不久，为正确处理挪用公款案件，最高人民法院及时公布了《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》，并在第3条中对挪用公款“情节严重”的情况进行解释。类似的司法解释还有最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》、最高人民法院《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等。这些司法解释对正确适用相关法条起到了十分重要的作用。因此，可以通过司法解释的方法，明确虐待罪中“情节恶劣”的具体含义。
综上，考虑到“情节恶劣”在区分虐待罪与非罪中所起的重大作用，以及删除这一规定后可能带来的问题，因此有必要将其作为虐待罪的构成要件。而为了避免“情节恶劣”这一规定带来的模糊性和不易操作性，则可以通过司法解释的形式明确其具体含义。
三、虐待罪的法定刑应否适当加重
刑法中虐待罪的法定刑因基本犯和加重犯而有所不同，前者的法定刑是两年以下有期徒刑、拘役或者管制，后者的法定刑是两年以上7年以下有期徒刑。关于虐待罪的法定刑，一直以来都存在不少争议，主要有两种观点。一种观点认为虐待罪的法定刑偏低，可适当加重其法定刑。其中，有学者通过分析当前的社会形势，认为虐待现象还相当普遍，应对亲属实施的虐待、遗弃犯罪加重处罚。[16]有学者从亲亲原则出发，认为虐待罪的法定刑过低，不利于维护亲情伦理。[17]有学者从“身份犯罪”出发，认为虐待罪的法定刑偏低是“亲权让步于人权”的结果，家庭成员也应拥有完整的人权，不能因身份而有所缺失。[18]另一种观点认为刑法对虐待罪法定刑的规定合理，反对加重其法定刑。有学者认为部分学者主张将其重刑化在一定程度上是感性化的结果，不能因为对罪犯的憎恨就处以重刑，尤其是在罪犯和被害人之间有着切身的利益关系和亲情关系的时候。并进一步提出在家庭虐待的犯罪中，更需要的是对被害人的保护，对罪犯的挽救，对家庭的拯救。[19]笔者支持适当加重虐待罪法定刑的观点。并认为其法定刑过低，可能会导致如下问题。
第一，从保护人权的角度看，法定刑过低不利于更好地保护受害人的合法权利。虐待罪的客体是复杂客体，既包括共同生活的家庭成员在家庭生活中的平等权利，又包括其人身权利。严重的虐待行为不仅侵犯了家庭成员的人身权利，更是侵犯了家庭成员之间的亲情。在亲权与人权的博弈中，人权不应该让步于亲权，即亲情关系的存在不能成为家庭成员逃避严厉刑罚的借口。相反，这种亲情关系理应使其承担更多的义务，也应使其对家庭成员的侵害行为具有更强的刑事可罚性。由于虐待罪中的受害人多是在家庭中经济上或亲属关系上处于劣势的人员，例如儿童、老人、残疾人等弱势群体，因此，家庭中的成员应更好地履行对此类人员的教育、扶养、照顾义务。以切实保护他们的权益。而虐待罪中的行为人不仅不履行其扶助义务，反而通过实施虐待行为侵犯上述成员的权益，严重违背了人道主义精神。应判处较重的刑罚。
第二，从防治效果的角度看，法定刑过低不利于遏制频发的虐待案件。虐待罪的法定刑偏低，导致对相关行为人的处罚力度不够，既不能通过将刑罚适用于犯罪人，使其亲身感受到刑罚的痛苦因而不敢再犯，也无法使社会上其他潜在的犯罪人受到威慑从而不敢去犯罪。纵观近年来发生在幼儿园的虐童案，曝光后的当事老师虽然绝大部分都受到了处罚，但是，最为严厉的刑事处罚却少有涉及。即使有少数当事老师被判处刑罚[20]，其刑罚也偏低，明显暴露出刑法在震慑虐待行为人时力度的不足。如果没有严重的刑罚作为威慑，虐待儿童的行为将层出不穷。因此，有必要重新审视虐待罪的立法情况，适当加重其法定刑，以实现良好的防治效果。
第三，从罪刑均衡的角度看，法定刑过低不符合罪责刑相适应的原则。在1997年刑法修改时，就曾有学者认为在虐待致人重伤、死亡的情况下，其最高法定刑为7年有期徒刑，显然偏低，尤其是引起被害人死亡的，更不符合罪刑相适应原则，同时与过失杀人罪的法定刑也不协调，故主张加重虐待罪的法定刑，但意见没有被采纳。[21]在当前社会背景下，虐待罪的法定刑过低妨碍了我国刑法中罪责刑相适应原则的实现。首先，在虐待罪内部，本罪直接侵犯的法益虽然只是受其虐待的家庭成员的人身权，但同时往往侵犯其他家庭成员的居住安宁和身心健康，尤其会对家庭中未成年人的健康成长造成一定的负面影响。这种特殊的社会关系，使得其虐待行为具有更强的刑事可罚性。但是，虐待罪基本犯的法定刑是两年以下有期徒刑、拘役或者管制，无法与此罪的社会危害程度相适应。其次，在虐待罪与其他同类犯罪的关系上，对其设定过低的法定刑难以保持其与其他同类犯罪之间的罪刑均衡。仅就本罪的基本犯而言，若与同为侵犯公民人身权利、民主权利罪一章的其他罪名相比，它比非法搜查罪、非法侵入住宅罪等的法定最高刑都轻。就其结果加重犯而论，如果和过失致人死亡罪相比，虽然两者都包含了“致人死亡”这一重结果，但是虐待罪不仅致人死亡而且严重违背家庭伦理，理应比过失致人死亡罪的法定刑更高。但实际上，两者的法定最高刑完全相同，均为7年。而且，过失致人死亡罪的法定最低刑还比虐待罪结果加重犯的法定最低刑高。在这种情况下，对虐待罪设定较低的法定刑，容易导致罪刑失衡。
第四，从借鉴境外立法经验的角度看，可适当加重虐待罪的法定刑。国外大部分国家都对虐待犯罪处以较重的自由刑，例如《德国刑法典》中虐待被保护人罪的法定刑为6个月以上10年以下自由刑，此罪加重犯的法定刑为1年以上自由刑，此罪基本犯未遂的也要处6个月以上5年以下自由刑。《俄罗斯联邦刑事法典》中虐待罪的法定刑为3年自由刑，而虐待未成年人为其加重情节，需判处3年以上7年以下自由刑。我国港澳台地区对虐待罪刑罚的规定也较重，香港《侵害人身罪条例》中对所看管儿童或少年人虐待或忽略罪的法定刑为循公诉程序的监禁10年，循简易程序的监禁3年；《澳门刑法典》中虐待未成年人、无能力之人或配偶又使之过度劳累罪的法定刑为1年至5年徒刑，此罪加重犯的法定刑为两年至8年徒刑或5年至15年徒刑；“台湾刑法典”中妨害幼童发育罪的法定刑为5年以下有期徒刑。
虐待罪的法定刑偏低是我国特定历史时期的立法结果。但在当前背景下，虐待案件频发，已成为严重影响我国人民家庭和社会生活的突出问题。无论是从人权保护、犯罪防治、罪刑均衡的角度看，还是从借鉴境外立法经验的方面看，我国都应该适当加重虐待罪的法定刑。在设置虐待罪的法定刑时，不妨将其基本犯的法定刑规定为5年以下有期徒刑；仍将“致人重伤或死亡”作为结果加重犯，判处3年以上10年以下有期徒刑；并将虐待儿童的行为单独列为一款，从重处罚。
四、结语
据有关媒体报道，浙江温岭幼师虐童案的当事人已被警方释放，因为刑法没有对非亲属虐待共同相处人员如何处置的问题作出规定。但此案充分暴露出现行刑法在儿童保护方面存在的不足。改进儿童保护之刑事立法，才是有效惩治和防范此类不法行为的长远之计。因此，本文尝试以此类虐童案件为契机，对虐待罪立法诸问题的完善进行探讨，以期能对刑事立法和司法实践有所裨益。当然，刑法的规制并非解决虐童问题的唯一方式，建立全方位、多层次的举报和监督机制，才是保护儿童权利的有效途径。纵观世界各国对虐童行为的法律规制，可以发现，只有具备一套完整、成熟的法律保护体系，才能够有效维护儿童权益。故而在对我国虐待罪的立法规定进行完善的同时，也应建立和完善成熟的儿童保护法律体系，并正确处理好刑法与其他法律之间的关系。
南充市人民政府办公室关于印发《南充市人民防空工程建设与使用管理规定》的通知
四川省南充市人民政府办公室
南充市人民政府办公室关于印发《南充市人民防空工程建设与使用管理规定》的通知
南府办发〔2012〕6号
各县（市、区）人民政府，市政府各部门、各直属机构，各单位：
《南充市人民防空工程建设与使用管理规定》已经市政府五届第3次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。
二○一二年二月二十一日
南充市人民防空工程建设与使用管理规定
第一章 总 则
第一条 为了更好地加强人民防空工程（以下简称人防工程）的建设和使用管理，不断提高战时城市整体防护能力，保护人民的生命和财产安全，平时能发挥使用效能为城市经济建设服务，根据《中华人民共和国人民防空法》、《四川省〈中华人民共和国人民防空法〉实施办法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》和国家、省有关法规的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 各县（市、区）城镇（乡）规划区范围内一切组织和个人，均应遵守本规定。
第三条 人防工程属于国防基础设施，人防工程建设应贯彻中央军委“积极防御”的军事方针和国家“长期准备、重点建设、平战结合”的人防建设方针，人民防空建设纳入政府国民经济和社会发展计划。贯彻与经济建设协调发展，与城市建设相结合，战备、社会、经济三个效益相统一的原则。
第四条 人防工程建设规划纳入城市建设总体规划，并分期制定相应的详细规划和落实措施，做到人防工程建设与城市建设紧密结合，协调发展，逐步建立和完善城市反空袭防护体系。县级以上人民政府人民防空主管部门负责防空地下室建设和城市地下空间开发利用兼顾人民防空防护要求的管理和监督检查，与规划、建设、发改等部门各司其职、相互配合，共同做好城市地下空间的规划、开发利用和审批工作。
第五条 人防工程包括为保障战时人员与物质掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室（以下简称“防空地下室”）。
人防工程由掩蔽主体工程及配套的出入口通道、地面伪装房、配电房、管理房、进排气竖井、进排水管道等附属设施组成。
第六条 市属县级以上人民政府人民防空办公室（以下简称人防办）是本辖区人防工程的主管部门，负责本规定的组织实施和监督检查。
市属县级以上人民政府的发改、城建、规划、国土、公安、消防、财政、物价、工商、教育、广电、电信、卫生等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作，应与人防主管部门通力合作，积极配合，共同搞好人防工程建设和使用管理。
第七条 人民防空工程建设属于国防工程建设和社会公益事业建设，实行投资主体多元化。政府鼓励社会团体、单位或个人通过多种途径投资新建人防工程和开发利用已建人防工程，收益归投资者所有。平时由投资者使用、维护、管理。
第二章 人防工程的建设
第八条 人防工程的规划建设应按照平战结合、地上地下结合、单建附建结合、配套建设的原则确定，在保证战时使用效能的前提下，有利于平时使用。
第九条 人防工程建设及建设经费由政府和社会共同负担。人民防空指挥工程、重要骨干工程和公用的人员掩蔽工程由各级人民政府人防主管部门负责组织修建和管理；附建式人防工程或单位人防工程，由有关单位负责组织修建和管理。
第十条 建设单位在城、镇（乡）规划区范围内新建民用建筑，必须按国家和省有关规定，修建战时可用于防空的地下室：
（1）新建10层以上（含10层）或基础埋置深度3米及以上的民用建筑，应按建筑物的地面首层建筑面积修建6级（含6级）以上的防空地下室。
（2）新建9层以下（含9层）或基础埋置深度不足3米的民用建筑应按地面总建筑面积的3%修建防空地下室。
因地质、地形、结构和其它条件限制或应建防空地下室面积不足一个防护单元（2000平方米），不宜修建的，建设单位可向所在地人防主管部门提出申请，经批准后，建设单位必须按规定的标准向人防主管部门缴纳易地建设费，由各级人防主管部门按人防工程规划要求进行易地统建。
第十一条 单独修建的人民防空指挥工程、重要骨干工程、人员掩蔽等公用的人防工程，由各级人防主管部门按国家有关规定负责报批、审查设计方案、施工管理和有关部门共同竣工验收备案。
第十二条 城市（含镇、乡） 新建民用建筑结合修建防空地下室的建筑项目，建设单位在申报建设项目时，应向人防主管部门申报该项目拟建防空地下室的工程规划、战时和平时用途的报告书，经人防办审查批准并出具“结合民用建筑修建防空地下室审批表”。
第十三条 建设单位应按人防主管部门的要求委托具有国家规定的人防工程设计资质的设计单位进行设计。初步设计应送同级人防主管部门审核后再进行施工图设计。人防工程的施工必须由具备相应资质条件的施工单位承担。
第十四条 人防工程的施工应当按照批准的施工设计图进行，并符合国家的防护标准和质量标准。人防工程建设单位和施工单位应当依法接受人防主管部门对人防工程质量进行的监督检查。防空地下室竣工验收资料应报人防主管部门备案，并由人防主管部门出具备案认可文件。
第十五条 人防工程建设应当执行国家有关人防工程、设施定额标准和招投标规定，加强造价管理和建设经费的审计监督。
第十六条 发改部门应把防空地下室资金落实情况等作为重要审批内容。凡未到人防主管部门办理结合民用建筑修建防空地下室审批手续的建设单位，规划和建设部门不得为其办理建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，房管部门不得办理房屋产权的相关手续。
第十七条 单独修建的人防工程和附属设施建设用地，按国防用地实行行政划拨。根据人防工程防护、安全保护、出入通道、工程孔口的实际需要，界定人防工程用地范围。
第十八条 人防工程及设施建设所需的给排水、供电等问题，有关部门应提供必要的条件，优先保障。
人防工程及设施建设，应执行国家、省规定的优惠政策，免收办理相关手续的各种税费。
第三章 人防工程的维护管理与使用
第十九条 人防工程的维护管理应当执行国家有关规定，实行分工负责的原则。
公用人防工程由人防办负责维护管理，单位人防工程由该单位负责维护管理，并实行平时由谁使用、谁具体负责维护管理和安全使用的责任制。
第二十条 凡有人防工程的单位，应确定管理部门，并有专职或兼职的管理人员，建立健全人防工程维护管理的各项规章制度，发现安全隐患及时处理并向人防主管部门报告。
各级人民政府人防主管部门应当加强对人防工程维护管理和使用安全的监督检查。对可能造成人防工程重大安全隐患的行为，人防主管部门有权予以制止。
第二十一条 禁止下列危害人防工程的行为：
（一）在人防工程内生产和储存剧毒、易燃、易爆、放射性和腐蚀性等物品；
（二）在人防工程防护范围内采石、取土、钻探、爆破；
（三）向人防工程排放废水、废气和倾倒废弃物；
（四）占用、堵塞和毁坏人防工程及其出入口；
（五）破坏人防工程的行为以及其它危及人防工程和设施安全或降低人防工程使用防护能力的行为。
第二十二条 任何单位和个人不得擅自拆除人防工程和设施。因建设确需拆除的，必须向人防主管部门申报审批，并由拆除者补建不少于原面积、且不低于现行防护等级的人防工程，或者按规定标准给予补偿，由人防主管部门择地统建。
补偿被拆除人防工程的标准由人防主管部门按物价部门批准的标准执行。
第二十三条 任何组织或者个人不得擅自改造人防工程；确需改造的，应报人防主管部门批准，按照人防主管部门批准的方案，采取有效安全措施后进行，不得变更批准方案，或改变人防工程的主体结构，降低人防工程的原有防护能力。
第二十四条 人防工程口部应确保畅通。新建7层以上建筑与人防工程单个口部距离不得小于该建筑物高度的1/2；7层以下的建筑物距人防工程单个口部不得少于10米。防空地下室的室外出入口与相邻建筑物的距离，因条件限制达不到上述要求的，其口部应按防护要求修建防倒塌棚架。
第二十五条 平时开发利用人防工程的单位或个人应向人防主管部门申办《人防工程使用证》和向有关主管部门申办相关证照。平时使用人防工程，按国家和本市规定交纳人防工程使用费。国家投资建设由单位管理使用的人防工程，按规定比例每年向人防主管部门上缴管理费。
第二十六条 使用人防工程的单位或个人，应做好人防工程的维护、消防和治安管理工作，从事合法的生产经营活动。
第二十七条 鼓励单位或个人平时利用人防工程，使用人防工程，享受国家规定优惠政策。
第二十八条 由人防主管部门集中收取的人防工程和设施使用费、易地建设费，纳入财政预算资金专户管理，保证人防建设事业需要，不得挪作它用，免交国有资产占用费。
第四章 法律责任
第二十九条 凡违反本规定第十条，应修建人防工程，而不修建的，由人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或补缴易地建设费，可以并处十万元以下的罚款。
第三十条 不按国家规定的防护标准和质量标准修建人防工程，对当事人给予警告，责令限期改正，在限期内没有改正的，依法追缴易地建设费。可以对个人并处5千元以下，对单位并处1—5万元罚款。给国家造成损失的，应当依法赔偿损失。
第三十一条 侵占人防工程的，由人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期改正。对侵占面积不足一百平方米的，对个人并处1千元以上2千元以下罚款，对单位并处1万元以上2万元以下罚款；侵占面积在一百平方米以上的，对个人并处2千元以上5千元以下罚款，对单位并处2万元以上5万元以下罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失。
第三十二条 违反规定，有下列行为之一的，由人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期改正，可以对个人并处5千元以下罚款，对单位并处1万元至5万元罚款；造成损失的，应依法赔偿损失：
（一）擅自改造、改变人防工程主体结构的；
（二）擅自拆除人防工程设备设施的；
（三）未采取有效安全措施，擅自进行影响人防工程使用或者降低人防工程防护能力的作业，或者采用其它方法危害人防工程的安全和使用效能的；
（四）拆除人防工程后拒不补建的；
（五）向人防工程内排入废水废气或倾倒废弃物的；
（六）在人防工程防护范围内采石、取土、钻探、爆破的；
（七）其它危害人防工程的行为。
第三十三条 违反本规定，故意损坏人防工程设施或者在人防工程内生产和储存爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险品，尚不构成犯罪的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 国家机关工作人员有下列行为之一的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）擅自扩大人民防空收费范围或提高收费标准的；
（二）改变人民防空易地建设费用途的；
（三）挤占、平调、截留或者挪用人民防空经费的；
（四）未经防空地下室设计审核，核发建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证及办理相关房屋产权手续的。
第五章 附则
第三十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提出行政诉讼。
第三十六条 本规定由市人民防空办公室负责解释。
第三十七条 本规定自2012年2月21日起施行，原《南充市人民防空工程建设与使用管理规定》（南府发〔1999〕97号）同时废止
第三十八条 本规定有效期五年。
