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陕西省榆林市人民政府


榆林市人民政府关于印发《榆林市实施〈公共场所卫生管理条例〉办法》的通知


榆政发〔2008〕25号

　　
　　各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
　　《榆林市实施〈公共场所卫生管理条例〉办法》已经2008年5月22日市政府第7次常务会议审议通过，现印发你们，请遵照执行。
　　
　　 榆 林 市 人 民 政 府
　　二○○八年五月二十七日


　　
　　榆林市实施《公共场所卫生管理条例》办法


　　
　　第一条 为创造良好的公共场所卫生条件，预防疾病，保障人民群众身体健康，根据国务院《公共场所卫生管理条例》（以下简称《条例》）和卫生部《公共场所卫生管理条例实施细则》等规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本市境内下列公共场所：
　　（一）宾馆、饭店（就餐场所、宴会厅）、酒店、招待所、咖啡馆、酒吧、茶楼；
　　（二）公共浴室、理发店、美容院；
　　（三）影剧院、录像厅（室）、游艺厅（室）、舞厅、音乐茶座、各种活动中心；
　　（四）体育场（馆）、游泳场（馆）、公园（公园内有围护结构的文化娱乐场所）；
　　（五）展览馆、博物馆、美术馆、图书馆；
　　（六）商场（店）、书店；
　　（七）候诊室、候车（机、船）室、公共交通工具（运送旅客的火车、飞机、轮船）；
　　（八）其他公共场所。
　　第三条 公共场所的下列项目应当符合国家卫生标准和要求：
　　（一）空气、微小气候（温度、湿度、风速）；
　　（二）水质；
　　（三）采光、照明；
　　（四）噪声；
　　（五）顾客用具和卫生设施。
　　第四条 对公共场所实行卫生监督制度。各级卫生监督机构为公共场所卫生监督机构，负责辖区内公共场所监督监测工作。
　　对公共场所实行“卫生许可证”制度；对新建、改建、扩建公共场所实行“建设项目卫生许可证制度”。
　　第五条 为保证《条例》的贯彻执行，工商、城建、规划、公安、新闻等职能部门应积极配合卫生部门的执法工作：
　　（一）工商行政部门先查验“卫生许可证”后方可办理营业执照；
　　（二）规划、城建部门先查验“建设项目卫生许可证”后，方可办理相关施工执照；
　　（三）公安部门应配合卫生监督部门的执法工作；
　　（四）新闻部门应积极宣传《条例》和本办法。
　　第六条 卫生行政部门应当加强对监督机构的领导，健全机构，充实技术人员，为开展公共场所监督、监测工作提供必要的装备，以适应执行《条例》的需要，并对本办法的执行情况进行监督和检查。
　　第七条 各级卫生监督机构开展监督监测服务，应按照物价部门核定的收费标准，合理收费。
　　 第八条 各类公共场所的主管部门应建立健全卫生管理制度，配备专职或兼职卫生管理人员，负责本系统的卫生管理工作，并对执行《条例》和本办法的情况进行监督和检查，为本系统经营单位提供改善卫生状况的必要条件。
　　第九条 经营单位应负责所经营的公共场所的卫生管理，组织本单位从业人员健康检查、卫生知识培训和申领卫生许可证。
　　（一）公共场所负责人和从业人员应当认真学习公共场所卫生管理规定的内容，掌握有关卫生法规、卫生知识和卫生操作技能；
　　（二）从业人员应经卫生知识培训合格后上岗工作。
　　第十条 凡从事公共场所的服务人员，每年定期由卫生监督机构或监督机构指定的医疗机构进行健康检查，经营单位直接为顾客服务的人员（包括临时工、合同工、季节工和新参加工作人员），必须持有“健康证明”；患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎、活动性肺结核、化脓性或渗出性皮肤病以及其它有碍公共卫生的疾病，治愈前不得从事直接为顾客服务的工作。
　　第十一条 公共场所经营单位须取得“卫生许可证”后，方可向工商行政管理部门申请登记，办理营业执照，多功能公共场所，按各类公共场所卫生要求，分别发放“卫生许可证”。在本办法公布前已开业的，须经卫生监督机构验收合格后，补发“卫生许可证”。“卫生许可证”两年复核一次。
　　新建、改建、扩建的公共场所建设单位，应当将有关部门批准的投资计划文件 、批准工程项目文件、设计任务书（其中应有卫生篇章）或建设项目卫生评价报告书及有关图纸（要求审报图纸与送审政府各部门的图纸一致）和其它资料报送卫生行政部门； 经卫生监督机构审查后，建设项目各项符合国家卫生标准和要求的方可申请领取“公共场所建设项目卫生许可证”。“卫生许可证”由县以上卫生行政部门签发。
　　第十二条 公共场所因不符合卫生标准的要求，造成危害健康事故的，经营单位应妥善处理，并及时报告。
　　（一）公共场所危害健康事故报告范围：
　　１、因微小气候不符合卫生标准造成虚脱、休克；
　　２、空气质量恶化造成呼吸道传染病暴发，如流行性感冒，流行性脑炎、髓膜炎等；
　　３、强烈眩光刺激造成短暂性视力损害；
　　４、强烈噪声造成短暂性听力损害；
　　５、饮用水水质污染造成介水传染病流行或中毒 ；
　　６、公共用具和公共设施不符合卫生要求引起伤寒、副伤寒、细菌性痢疾，霍乱，副霍乱，病毒肝炎等肠道传染病，以及皮肤病，性病等传染性疾病；
　　７、因游泳池水质不洁造成急性结膜炎、中耳炎、皮肤病、肠道传染病流行；
　　８、因意外事故造成一氧化碳、氯气、氨气，消毒杀虫剂中毒；
　　９、造成严重和较大范围的环境恶化，污染生活饮用水供水系统；
　　10、虽未造成明显的危害健康事故，但存在潜在性危害因素。
　　（二）事故报告责任人是经营单位卫生负责人，当班职员参加诊治、抢救受害者的医疗机构的医务人员，也有义务报告。
　　（三）公共场所经营单位必须在事故发生后的二十四小时内报告，发生死亡或同时发生三名以上（含三名）受害病人，报告责任人要立即用最迅速的方法报告当地卫生监督机构，随即报告主管部门；如重大事故和可疑刑事案件，必须同时报告公安部门。
　　（四）当地卫生监督机构在接到通知二十四小时内，会同有关人员进行调查 ，并将调查结果及处理意见及时写成“公共场所危害健康事故现场报告书”，报送同级卫生行政部门和上级卫生监督机构，重大恶性事故同时抄报上级卫生行政部门，事故主管部门和主管单位应建立档案。
　　（五）公共场所因不符合卫生标准和要求造成危害健康事故的，经营单位应妥善处理。
　　１、抢救受害者脱离现场；
　　２、迅速送病人到医疗机构就医；
　　３、防止事故的继续发展，确保不扩大危害范围和不继续恶化环境；
　　４、在不影响实施上述措施的前提下保护好现场。
　　第十三条 各级卫生监督机构分级负责管辖范围内的公共场所卫生监督监测工作和培训从业人员以及从业人员健康检查工作。
　　（一）市级卫生监督机构对同级机关、学校、企事业单位，跨县、区的公共场所进行卫生监督监测；对投资500万元以上（含500万元）的新建、改建、扩建的公共场所进行预防性卫生监督和“卫生许可证”发放工作；
　　（二）各县区卫生监督机构对本行政区域内机关、学校、企事业单位及个体经营的公共场所进行卫生监督监测。对投资500万元以下的新建、改建、扩建的公共场所进行预防性卫生监督和“卫生许可证”发放工作；
　　（三）国际口岸及出入境交通工具的卫生监督，按照《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则有关规定办理。国内民航、铁路、交通、厂（场）矿的卫生防疫机构对管辖范围内的公共场所进行卫生监督，并接受当地卫生监督机构的业务指导，本系统对外营业的公共场所以及尚无卫生疾控机构进行监督的单位，由地方卫生监督机构进行监督；
　　（四）上级卫生监督机构有责任对下级卫生监督机构进行监督检查和指导；有权对各类公共场所进行抽查。各级卫生监督机构之间分工要明确，避免重复监测，上级卫生监督机构对下级卫生监督和当地民航、铁路、交通、厂（场）矿卫生监督机构处理不当的违反本办法的案件有权纠正或重新处理。
　　第十四条 卫生监督机构应设立公共场所卫生监督员，卫生监督员必须由专业人员担任。
　　第十五条 公共场所卫生监督员职责：
　　（一）对公共场所进行卫生监督监测和卫生技术指导；
　　（二）监督检查公共场所从业人员健康检查，培训和考核；
　　（三）对新建、改建、扩建的公共场所的选址和设计进行审查，并参加峻工验收；
　　（四）根据有关规定进行“发证”和对违反本办法的单位和个人进行处罚。
　　第十六条 卫生监督员有权对公共场所进行现场检查，索取有关资料，经营单位不得拒绝或隐瞒。卫生监督员对所提供的技术资料有保密的责任。
　　公共场所卫生监督员在执行任务时，应着装整齐，佩戴证章，出示证件。
　　第十七条 凡有下列行为之一的单位或个人，卫生监督机构依法责令改正，或根据情节轻重，可以给予警告、罚款、责令停业整顿、吊销“卫生许可证”的行政处罚，行政处罚可单独和合并使用：
　　（一）卫生质量不符合国家卫生标准和要求，而继续营业的；
　　（二）未获得“健康证”，从事直接为顾客服务，不按规定调离的；
　　（三）拒绝卫生监督的；
　　（四）未取得“卫生许可证”擅自营业的；
　　（五）未取得“建设项目卫生许可证”擅自施工的。
　　第十八条 违反《条例》和本办法规定，造成严重危害公民健康事故的单位和个人应当对受害人赔偿损失；致病残或者死亡，构成犯罪的，由司法机关依法追究直接责任人的刑事责任。
　　第十九条 对违反本办法规定，谩骂、殴打、阻挠卫生监督检查人员依法行使职权，对检举、揭发人进行打击报复，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十条 公共场所卫生监督机构和卫生监督员应当依法办事，对玩忽职守，收取贿赂的，由上级主管部门给予直接责任人行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十一条 本办法自2008年7月1日起施行。



我国“城中村”改造中的土地权利问题分析
殷武

（ 西北政法学院 陕西西安 710063）

【摘 要】“城中村”是我国城市化进程的快速发展的必然结果，其根本形成原因是土地的二元所有制结构，“城中村改造”只有解决了土地二元所有制问题，“城中村”才能成为真正意义上的城市，而要解决土地的二元所有制问题也只有通过征用途径来完成。
【关键词】 城中村 土地所有权 土地使用权 征用

一、我国“城中村”现状及形成原因
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。“城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：（1）人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。（2）城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。（3）基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患，（4）土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。
究其原因，在于“城中村”形成和发展的特殊性。从“城中村”的历史变迁中不难发现"城中村"形成的主要原因：从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果1。改革开放的20多年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场"城市包围农村"的运动发生了。村庄进入城市，形成了"城中村"。从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。 所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看，‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”2因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村” 形成的进一步加剧。故而，我国“城中村”的改造也应从根本的土地制度及权利开始。
二“城中村”土地权利现状
“城中村”土地权利现状包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。
1、“城中村”土地所有权状态
根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：（1）、已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象。（2）、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，表现在：（1）国家所有权的权利主体是国家，而集体所有权的权利主体为集体。根据土地法第10条：集体所有权的权利主体又分为：乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化，且是单方的，只能由集体所有权向国家所有权转化，而不能是国家向集体所有权转化；同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。（2）集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的，我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，方式为出让，这种行为其实质可以看作是一种买卖，只不过是一种强买强卖罢了，只有一方当事人（国家）的意思，几乎是容不得对方（农村集体）意思表示，农村集体只有强制取缔的义务，这就难以保证交易的公平了，自然出现了现实中征地赔偿款太低，侵害农民权益的事件的发生。（3）两种所有权的权能上也是完全不平等，主要体现在两种土地使用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。
2、“城中村”土地使用权状态
土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利，即依法取得利用土地的权限。由于两种土地所有权存在本质的差异，相应其土地使用权也不完全一样，国有土地使用权仅有一种形式，而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质，属于他物权的范畴，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：①宅基地使用权依法不能转让、抵押；②只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡（镇）村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；③集体土地使用权不能用于租赁；④集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形：①大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；②存在大量乱占、乱圈地现象；③非法租赁土地；④以土地入股开办各种实业；⑤用集体土地抵押贷款⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。
三、现阶段“城中村”改造实践中土地权利的处理。
通过上述的分析可知，“城中村”是我国城市化进程中的必然产物，而它在现实中已发展成为我国城市发展的障碍。目前全国各城市都在对其进行着相应的改造，在改造的过程中，必须要面对形成“城中村”的根本原因，解决土地二元所有制问题，根除二者之间的差距，才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中，针对土地权利这一根本问题，通常采取以下几种措施：（1）“土地置换，异地安置”的方式。在城市的郊区由政府征用按相同面积或更大面积的土地，并建成新村与之置换。这在“城中村”改造的初期，政府运用行政手段还是可以达到目的，但也是困难重重，因：①村民对于原村有着浓厚的依恋，祖祖辈辈在此居住，故土难离；②农民不愿意放弃可得的数额不小的房屋租金利益；③盼望过上美好生活的居民生活及在人格上与居民平等对待的愿望也使他们不愿意离开现在的“城中村”。因此，土地置换，异地安置的措施现在越发越难以实现。（2）通过“土地集体所有转为国家所有”的做法。“土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点：⑴土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家。⑵土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有；⑶土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变：全部脱农民户籍而成为城市居民，一切纳入城市化的管理，建筑要进行规划，医疗、保险均按城市居民对待。
纵观各地“城中村”改造条例能够看出，“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”，解决了土地二元所有制的问题，成为一种可行的方案。目前这种做法在全国各城市较为普及，如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民，其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。3然而，透过这一事件的背后，笔者隐隐感到一种疑虑：这一行为的合法性明显存在着质疑，主要有以下几个方面：1、按照我国宪法的规定：土地所有权是实体权利，它的剥夺只能由国家最高权利机关做出，其他任何机关和个人无此权利，否则即为无效。尽管目前各地“城中村”改造条例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法规的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，然而因条例的做出缺少宪法上的依据，条例的效力层阶远低于宪法，故而是无效的。2、集体土地要转为国有土地，根据我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，只能是采取“征用”途径，除此之外的任何行为，均不能使集体土地所有权性质变为国家土地所有权性质。而目前各地虽从地方立法中承认了集体土地所有权“转为”国家土地所有权的效力，但因为该“转为”没有法律上依据，故而从法理上讲，各地将集体土地“转为”国有土地因缺乏法律上的依据而无效。3、集体土地所有权变为国有土地所有权后，所有权人以其永久所有权换取了有期限的使用权，对于原集体土地所有人权而言，在与国家就土地所有权的交易中，付出的代价太大，交易成本过高，存在明显的不公平，具有不可交易性。
然而也有学者对“土地集体所有转为国家所有”的“转为”行为是持赞同观点，理由是 “城中村”顾名思义是城市中的村庄，它是城市的一部分，依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条“城市的土地属于国家”的规定，“城中村”的土地自然属于国家。对此，我认为这种理由是不妥当的。首先，宪法是国家的根本大法，它直接将土地资源确权为国家和集体所有，因“城中村”最初就是农村，土地确权时依据宪法规定就已经界定为集体所有，即是说 “城中村” 在其成为城市中的村庄时，其土地根本就属于集体所有权。其次，所有权的产生、消灭均须合法的法律事实或法律行为的发生，在并没有任何合法的法律事实或法律行为发生的情况下，原属于集体的土地所有权不可能发生变更和消灭的。最后，“城中村”地处于城市，是城市中的一部分，只说明二者的地缘关系，而并不能证明所有权关系。
四、“城中村”改造中土地权利解决的途径
既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分，“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇，最直接的体现是财产的所有权，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。要使集体土地使用权变为国有土地使用权，其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权；根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，只能是采取“征用”途径，通过征用，使农村集体土地所有权转变为国有土地所有权，才可从根本上解决“城中村”形成的原因，因为它符合征用的条件。根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，征用的条件必须是“为了公共利益的需要”，且国家给予必要的补偿；而“城中村”改造的目的就是“为了公共利益的需要”，是为了“城中村”内居住的居民、外来人员的利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，同样也是为了国家、社会的利益的而改造，“城中村”改造的目的属于公共利益的范围；而且在集体土地转变为国有土地的同时国家也给予相应的补偿，只不过与通常征用集体土地的货币补偿方式不同而已，“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民，以及因身份改变而获得的各种物质利益，如可以享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等，同时还有长期的国有土地使用权。
因此，“城中村”改造中，要解决“城中村”形成的根本原因，就必须解决土地二元所有制问题，而要解决土地的二元所有制问题也只能通过征用途径。在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回后，国家才开始征用。





参考资料：

1罗赤，《透视城中村》，《中国经济快讯周刊》，2001年第37期。
2李培林，《巨变：村落的终结——都市里的村庄研究 》，《中国社会科学》，2002年第1期。
3卢彦铮，《深圳农村集体所有土地转全面国有化之惑》，2004年09月27日。